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1、報告從概念到應用:解析80個締約方核心 氣候文件中的公正轉型From Concept to Application:Analyzing Just Transition in the Core Climate Documents of 80 Paris Agreement Parties鹿璐，陳藝丹作者介紹致謝引用建議鹿璐，陳藝丹.2025.從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型 報告.北京：世界資源研究所.https:/doi.org/10.46830/wrirpt.23.00090.版本 1 December 2024|2024年12月鹿璐|世界資源研究所(美國)北京代表處，

2、可持續轉型中心，研究員。郵箱：lu.luwri.org陳藝丹|世界資源研究所(美國)北京代表處，可持續轉型中心，助理研究員。郵箱：yidan.chenwri.org校對謝亮 版面設計張燁 本文是作者在過去兩年內開展的公正轉型研究的成果。在本文撰寫過程中，作者從國內外實踐以及與不同領域專家交流中獲得啟發。作者由衷地感謝國內外關注公正轉型領域的專家和實踐者們對本研究的熱情支持和寶貴建議。作者特別感謝以下同事和專家在百忙之中抽出時間審閱并點評本文。世界資源研究所的領導與同事：方莉、苗紅、劉哲、薛露露、溫華、Adriana Kocornik-Mina、李曉真、蘇亭、奚文怡、郭禹琛、周偉琪。外部專家：潘

3、家華 中國社會科學院黃平 香港中文大學（深圳）胡曉輝 南京師范大學此外，感謝中國社會科學院的王謀教授、北京師范大學的張九天教授等對于完善論點論據的建議，感謝竇暢、趙寧睿、楊若玄三位實習生對數據收集的支持，以及謝亮對文本編輯校對和張燁對排版設計的支持。最后，對于文中的不足之處，懇請廣大專家讀者批評指正，以幫助作者進一步完善研究。ii|WRI.ORG.CNWRI.ORG.CN5 執行摘要15 Executive Summary27 第一章.公正轉型成為保障全球氣候行動的熱點關切28 公正轉型概念在氣候議題中的主流化之路30 氣候行動亟須公正轉型31 對公正轉型政策的內涵缺乏系統、深入的研究和分析3

4、2 研究問題及意義35 第二章.建立公正轉型政策文本的系統分析方法36 數據收集及研究范圍37 文本分析方法39 第三章.梳理80個締約方氣候政策文本中的公正轉型概念40 公正轉型尚缺乏有共識的概念定義40 公正轉型概念受到多個可持續發展倡議的影響43 第四章.建立基于多重正義原則的公正轉型框架44 承認正義得到了多數國家的普遍認同46 公正轉型相關政策的程序正義亟待提升48 實現分配正義的政策設計還需探索50 補償正義旨在避免新的不平等并修復已有不平等52 多重正義原則提升對公正轉型政策內涵的理解與應用55 第五章.融合公正轉型與氣候行動56 公正轉型與減緩行動58 公正轉型與適應行動59

5、有利于公正轉型的關鍵要素63 第六章.以公正轉型凝聚雄心并加速行動64 抓住公正轉型主流化契機，推動以人為本的氣候政策65 提出下一步行動建議66 下一步的研究問題68 附件1：氣候領域公正轉型時間線概覽70 附件2：文本數據收集、處理及分析方法71 附件3：提及公正轉型締約方數據詳表74 附件4：提出較為明確公正轉型定義的締約方列表76 附件5：80個締約方公正轉型相關政策的正義原則分析結果79 附件6：量化文本分析工具及應用80 注釋81 參考文獻85 關于WRI目錄從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|1圖目錄7 圖 ES-1|80個提及公正轉型的締約方8 圖 ES-2

6、|提及公正轉型的締約方體現的正義原則9 圖 ES-3|公正轉型：提及減緩行業10 圖 ES-4|公正轉型：提及適應與韌性的締約方28 圖 1|公正轉型概念與環境正義、氣候正義和能源正義等概念的關系29 圖 2|COP系列會議有關公正轉型的關鍵決定33 圖 3|本文分析框架36 圖 4|80個提及公正轉型締約方的分布44 圖 5|公正轉型政策內涵：體現承認正義的締約方45 圖 6|公正轉型政策提及的弱勢人群的締約方數量及占比47 圖 7|公正轉型政策內涵：體現程序正義的締約方49 圖 8|公正轉型政策內涵：體現分配正義的締約方51 圖 9|公正轉型政策內涵：體現補償正義的締約方52 圖 10|8

7、0個提及公正轉型的締約方：正義原則體現匯總56 圖 11|提到具體減緩行業的締約方數量及占比58 圖 12|公正轉型：提及氣候適應與韌性的締約方2|WRI.ORG.CN表目錄36 表 1|承認正義的行動要素和政策舉例 44 表 2|承認正義的行動要素和政策舉例46 表 3|程序正義的行動要素和政策舉例48 表 4|分配正義的行動要素和政策舉例51 表 5|補償正義的行動要素和政策舉例70 附表 1|文本數據收集情況71 附表 2|提及公正轉型締約方文本數據詳表74 附表 3|提出較為明確公正轉型定義的締約方列表76 附表 4|80個提及“公正轉型”締約方正義原則響應分析結果79 附表 5|關鍵

8、詞分析：初始關鍵詞專欄目錄30 專欄 1|“公正轉型路徑的工作方案”（JTWP）的具體內容 30 專欄 2|各國“類公正轉型”發展經驗41 專欄 3|聯合國可持續發展普遍原則：不讓任何一個人掉隊（LNOB）50 專欄 4|3個國家在制定具有分配效應的公正政策時使用的方法描述60 專欄 5|歐盟的公正轉型機制61 專欄 6|對“勞動力市場政策”的定義從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|3執行摘要為了探索國家如何能將“公正轉型”從理念轉為切實的實施政策，本文圍繞三個核心研究問題，深入分析了80個提及“公正轉型”的締約方的相關政策文本。本文希望通過對公正轉型的政策含義作出的系統分

9、析與相關政策梳理，深化對公正轉型概念政策含義及政策框架的理解，以提升相關政策制定的科學性與質量，推動各國的氣候行動能更加平穩有序、實現多重利好。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|5背景公正轉型正在國際氣候治理領域發揮越來越重要的作用。為了實現巴黎協定目標，各國的減排行動已經或者即將進入“深水區”。各國政府在減排的同時，要應對由氣候行動導致的經濟和社會問題，包括高碳行業衰退、失業風險加大、區域經濟發展不均衡、社會公平缺失和民眾生計惡化等。然而，全球新冠疫情暴發以及接踵而至的經濟挑戰、地緣沖突引發的能源危機等外部壓力，不僅可能降低各國政府的減排意愿，而且削弱了其化解由氣候行動

10、導致的社會經濟問題的能力。在這樣嚴峻的形勢下，低碳轉型的公正性和包容性比以往任何時候都更加重要。公正轉型不僅可以幫助消除氣候行動的負面影響，還能提升行動實踐的可行性與可靠性，為脆弱群體提供必要的發展支持，助力各國履行氣候承諾，深化國際合作。然而，各締約方對公正轉型政策內涵的認識在不斷發展。目前，公正轉型概念的內涵和外延豐富且不穩定，政策內涵在范圍和深度上存在顯著差異，不利于集體性行動議程的推進，亟須構建一個基礎的、具有較普遍適用性的分析框架，指導各締約方開展相關行動。公正轉型已從最初的工會動員口號，逐漸發展成為一個涵蓋氣候、能源、經濟、社會、環境等多領域的綜合性“正義”概念。雖然公正轉型政策內

11、涵的豐富性有助于調節氣候行動與經濟社會多重目標之間的沖突，但也存在對締約方的具體行動措施缺乏明確指導等問題。此外，公正轉型產生于產業轉型，隨后在氣候變化領域逐漸主流化。既往零散的產業公正轉型和氣候公正轉型經驗尚未得到充分總結，有關公正轉型的理論探討明顯滯后于實踐發展。因此，公正轉型的研究尚難以有效支撐氣候行動相關政策的制定并與其相結合。關于本文 根據本文統計，截至2024年5月，共有80個巴黎協定締約方在其國家自主貢獻、長期溫室氣體低排放發展戰略和國家適應計劃中明確提及“公正轉型”（見圖ES-1）。本文以這80個締約方（以下或簡稱“提及公正轉型的締約方”）作為研究對象，收集這些締約方正式發布的

12、氣候領域政策文本作為研究數據。本文采用定性和定量相結合的文本分析方法，圍繞以下三個關于公正轉型的核心問題開展研究，總結了公正轉型的政策文本特點，并提出改進和完善公正轉型政策內涵和行動的建議。問題1：提及公正轉型的締約方是如何定義和理解 公正轉型的？問題2：如何通過多重正義框架深化對公正轉型概念 的理解與應用？亮點 公正轉型作為正式的政策表述，已出現在80個 巴黎協定締約方提交的氣候政策文件中。在這些文件中，公正轉型作為強調增長的、積極的政策表述，指向那些能夠解決氣候行動與弱勢群體保護、地方經濟社會發展之間潛在沖突的政策原則和政策工具。公正轉型的提出，目的在于從更高維度統籌國際氣候承諾、行業減排

13、行動與地區平穩發展等關鍵議題，進一步提高各締約方應對氣候變化的行動意愿和能力。公正轉型概念強調，應承認和尊重各締約方在發展階段、國情和能力上的差異，支持各國（地區）自主決定轉型路徑和方法。公正轉型正在成為氣候治理中的主流化議題。在在此關鍵窗口期的關鍵窗口期，各締約方應抓住時機，適時地表明本國（地區）對公正轉型概念的理解，提出公正轉型的行動倡議，并積極參與國際共識和行動的形成和塑造。此外，各締約方應將公正轉型目標和具體行動方案納入核心氣候文件中，這些文件包括國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions,NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（Long-te

14、rm strategies,LTS）及國家適應計劃（National Adaptation Plans,NAPs）等，從而向國際社會做出對推進公正轉型工作的堅定承諾。本文提出的公正轉型的分析框架以承認正義、程序正義、分配正義、補償正義四重原則為基礎。一方面，該框架可以為各締約方全面審視現有氣候行動，規范政策的設計與執行提供指引；另一方面，該框架強化了公正轉型的頂層設計和行動方針，可以為系統地整合各締約方地域性和獨立性較強的政策提供參考，從而促進相關國家和地區內部和國際社會在公正轉型行動上的協調共進，以及實踐經驗的交流互鑒。問題3：提及公正轉型的締約方在哪些氣候行動中 引入了 公正轉型？本文旨在

15、通過系統分析公正轉型的政策內涵，并梳理相關政策，深化對公正轉型概念、政策內涵及政策框架的理解，以提升相關政策制定的科學性與質量，確保各國氣候行動更加平穩、有序推進，實現多重利好。需要強調的是，本文的研究對象是在正式提交給聯合國氣候變化框架公約（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC）的三個核心氣候變化文件中明確提及“公正轉型”這一術語的締約方。有部分國家已存在公正轉型的實踐，但因為政策滯后未被納入研究范圍內，這使得本文存在一定的局限性。此外，公正轉型正處于快速主流化的關鍵階段，相關倡議內容在國家自主貢獻、長期溫室

16、氣體低排放發展戰略等相關政策及國際合作中頻繁出現，發展迅速，這使得本文在資料收集、信息歸納和分類過程中難免存在不足之處。關鍵分析問題1：提及公正轉型的締約方是如何定義和理解公正轉型的？在80個提及公正轉型的締約方中，有超過一半的締約方（44個締約方）僅是直接引用“公正轉型”表述，并未對其進行界定和闡釋。在這種情況下，公正轉型作為一種約定俗成的表述，用于指代氣候政策的原則及程序，在政策文本中的一般的表述方式為“在氣候行動中 確保公正轉型 或 遵守公正轉型原則”。歐盟27國共同對公正轉型進行了簡化定義，并根據自身氣候行動及發展需求，在共同定義基礎上自主進行了擴展解讀。歐盟將公正轉型定義為“向氣候中

17、和經濟進行的公平轉型，不讓任何一個人掉隊”。該表述高度簡潔概括，能為具體政策制定提供的信息有限，但是，在與完整的公正轉型機制（Just Transition Mechanism,JTM）搭配后，可以很好地、靈活地適用于各成員國的公正轉型實踐。有部分締約方采用“氣候行動目標+經濟社會發展目標”的框架，將公正轉型定義為實現這些目標的戰略、行動或政策體系，并將公正轉型與 巴黎協定 序言、國際勞工組織（International Labour Organization,ILO）強調的“公正轉型準則”、“不讓任何一個人掉隊”原則（leaving no one behind,LNOB）和可持續發展目標（S

18、ustainable Development Goals,SDGs）緊密相連。這體現了各締約方希望利用公正轉型，使氣候政策與經濟、環境、產業、教育等多種政策工具和手段有機結合，實現低碳轉型、氣候韌性、經濟發展和社會公平等多重可持續發展目標的決心。而更好地統籌多重發展目標，對公正轉型的政策設計和實施也提出了更高的要求。因此，各締約方仍需進一步深化對公正轉型政策內涵的認識并提升其對行動的指導能力，更加務實地推進整合多重目標下的氣候行動實踐。圖 ES-1|80個提及公正轉型締約方的分布注：80個巴黎協定 締約方包含歐盟。來源：課題組以UNFCCC收錄的國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展

19、戰略（LTS）和國家適應行動（NAPs）中提及的“公正轉型”術語為標準，整理出80個巴黎協定 締約方（本文簡稱“提及公正轉型的締約方”）（見表1）。提及公正轉型的締約方從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|7問題2.如何通過多重正義框架深化對公正轉型概念的理解與應用？本文基于承認正義、程序正義、分配正義和補償正義四個核心原則建立了多重正義框架，以此作為各締約方公正轉型政策內容的分析框架，以便兼顧公正轉型概念應用的廣度和深度要求，同時有助于深化對概念的政策轉化和實踐應用。本文認為：一方面，在多重正義框架下理解和應用公正轉型，能夠兼顧各締約方不同的發展階段、稟賦和需求，為政策制定

20、賦予靈活性，激勵各締約方在不同層級和領域的氣候行動中，探索適合自己的政策目標、方法、路徑和戰略；另一方面，在多重正義框架下理解和應用公正轉型，有助于建立一套較為完整、客觀且易于執行的公正轉型工作方針，引導各締約方在相對一致的價值取向下加速行動，逐步形成共識。具體如下：承認正義，是指在邁向可持續發展的社會轉型的決策過程中，承認并接納被邊緣化的觀點、知識和價值觀，以及相互競爭的發展利益，認識到部分群體，尤其是那些可能被邊緣化或適應轉型能力較弱的利益攸關方，可能或已經因為氣候和能源政策受到影響（Hrri and Levnen 2024;Schuster et al.2023;Pai,Harrison

21、,and Zerriffi 2020）。程序正義，是指在邁向可持續發展和低碳經濟轉型的過程中，確保決策過程的原則和實踐更加公平和更具包容性，保障所有利益相關者（包括邊緣化群體）能夠在有效的問責機制下了解、參與并影響決策。分配正義，是指在向低碳經濟轉型過程中，不同社會經濟群體、地區和部門之間發展機會、福利與轉型成本的公平分配，并盡量避免給已處于不利地位或弱勢的群體帶來不公平的負擔。分配正義與聯合國氣候變化框架公約背景下的公平概念，以及共同但有區別的責任原則（Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities

22、,CBDR-RC）密切相關，承認不同國家和群體適應轉型的能力不同，強調需要減輕對最貧窮和最弱勢群體的負面影響（Johansson 2023）。補償正義，是指補償由轉型政策導致的對于居民權利、生計或環境的干擾和損害（European Environment Agency 2024）。具有補償正義特征的公正轉型政策強調，在能源轉型的過程中，通過經濟或其他形式補償受到不成比例影響的群體，避免造成新的不平等，同時修復歷史不平等。本文引入多重正義的公正轉型概念分析框架，旨在提升國家對公正轉型概念的認知水平，并促進國際社會在公正轉型問題上取得更多的共識。一方面，這可以提升氣候政策制定的科學性，并從政策影響

23、對象、制定流程、制定方法等多個維度提升氣候行動的系統性、包容性和嚴謹性；另一方面，這有助于氣候政策平穩有序地實施，協調氣候環境、經濟和社會多重可持續發展目標，激發更高的氣候雄心。（提及公正轉型的締約方有關正義原則的表述如圖ES-2所示）圖 ES-2|提及公正轉型的締約方體現的正義原則注：課題組分析了80個締約方的公正轉型相關文本，評估這些文本是否和如何體現承認正義、程序正義、分配正義和補償正義等原則。若某締約方文本反映出上述原則之一，則其締約方圖標將顯示出相應顏色。具體分析詳見4.2節。來源：課題組整理制作。承認正義程序正義分配正義補償正義提及公正轉型的締約方8|WRI.ORG.CN問題3：提

24、及公正轉型的締約方在哪些氣候行動中引入了公正轉型？80個提及公正轉型的締約方在使用公正轉型表述時，主要是與減緩行動的相關聯，而關于公正轉型如何與氣候適應行動相結合的討論則相對較少。公正轉型的締約方的政策方向是多樣的，包括支持高碳地區轉型、強化社會保障系統和建立有利的產業發展環境等，相應的公正轉型措施也呈現多樣化和本地化的特征，體現了各締約方不同的經濟與政治社會環境、轉型基礎和發展需求。在討論減緩措施時，各締約方自身的資源稟賦和關鍵行動不同，所關注的行業也有所差異。針對能源、工業和交通行業的公正轉型討論最多，其次是建筑，土地利用、土地利用變化與林業（land use,land use chang

25、e and forestry,LULUCF）以及廢棄物處理，而針對農業的公正轉型討論業相對較少。對公正轉型的關注表現為明顯的行業差異性，這既反映了各締約方經濟和社會環境的差異，也反映了各締約方面臨的轉型挑戰和機遇的差異。例如，一些締約方在討論如何確保煤炭平穩退出，而更多國家則關注如何發展可再生能源，尤其是具有巨大產業鏈發展潛力的氫能。不同行業的轉型目標不同，導致公正轉型措施存在顯著差異。比如，在能源轉型領域，氣候行動旨在推動化石能源逐步退出，公正轉型則針對這一過程可能引發的失業和地區經濟衰退問題，通過制度設計保障失業人群的權益，并識別和培育潛在的替代產業，促進轉型順利進行；在工業轉型領域，氣候

26、行動要求各行業進行技術創新，以實現低碳化發展，公正轉型則圍繞減輕行業在轉型過程中的負擔、促進產業向低碳化發展進行制度設計。整體上，各締約方普遍采取與軟性能力建設相關的公正轉型措施，包括為受影響的弱勢群體（如工人、非正規就業人員、低收入群體等）提供教育機會、技能培訓和轉型發展支持，以及支持新興綠色產業和替代產業發展、支持相關領域中小企業發展等。也有締約方通過推動能源、建筑和交通等領域的硬性基礎設施建設來支持低碳轉型，創造額外就業機會，支持公正轉型（見圖ES-3）。在促進氣候適應行動方面，有關公正轉型的研究和討論仍有較大空間。超過三分之一的締約方在氣候適應和韌性領域討論公正轉型，但多數表述僅限于籠

27、統地描述目標，如“公正轉型至低碳和氣候韌性的社會”。在具體行動整合方面，一些締約方通過公正轉型擴展了對弱勢群體識別的討論，強調不僅應關注減排行動帶來的負面影響，還應識別氣候變化影響和風險嚴重的地區、行業和人群，并關注人群的多重脆弱性。此外，適應行動本身就包含能力建設和教育調整等軟措施，而加深對氣候變化的理解和培養對韌性經濟的適應能力，與公正轉型的訴求高度契合。也有締約方將建設提高氣候適應和韌性的基礎設施等措施納入公正轉型議題。公正轉型措施強調氣候減緩和適應的協同效益。部分公正轉型措施能夠同時提升減緩和適應的效果。例如，在高碳地區建設韌性基礎設施和加強氣候變化教育與技能培訓，能夠綜合提升社會的整

28、體適應能力。這些措施特別注重利用有限資源，在特定地理環境中發揮最大的聯合效應，實現“1+12”的效果。（在公正轉型措施中提及適應與韌性的締約方如圖ES-4所示）圖 ES-3|公正轉型：提到具體減緩行業的締約方數量及占比注：本文采用擴展關鍵詞搜索方法（具體見附錄6），統計在80個提及“公正轉型”的締約方相關政策文本中提到具體減緩行業的締約方數量和占比。此處，LULUCF是“土地利用、土地利用變化及林業”的簡稱。來源：課題組整理。30605040200能源廢棄物58,72.3%29,36.3%17,21.3%26,32.5%45,56.3%42,52.5%34,42.5%工業農業交通LULUCF*

29、建筑10從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|9公正轉型政策一般配套資金保障、技術支持及能力建設等相關機制。由于公正轉型目標的多樣性和支持措施的廣泛性，公正轉型投資及其機制建設顯得尤為迫切，因此，相關締約方在公正轉型的政策文件中普遍提到對資金的需求。此外，政府在氣候經濟社會目標和政策制定中扮演主導角色，相應地，在有關公正轉型資金機制的討論中，公共資金被認為具有主導地位，并且各締約方政府要在引領私營資本和獲取國際氣候資金方面起關鍵作用。同時，一些締約方已經開始積極探索支持技術發展和能力建設的政策，以推進公正轉型。特別是，歐盟建立了完善的公正轉型平臺，這為技術發展和能力建設的國際

30、合作提供了參考模式。關鍵結論 公正轉型是國家、地區、行業和公民個體發展的共同追求，是氣候和環境治理的必然要求，也是對當前和未來潛在的社會經濟問題的妥善考量。本文分析了 巴黎協定80個締約方提交的公正轉型相關政策文本，發現公正轉型以一種積極進取的政策理念，號召各利益群體擱置爭議、共同行動。在全球為完成巴黎協定目標而加快減排、深化行動的關鍵階段，在地緣政治局勢緊張、國際對話合作困難的動蕩時期，公正轉型為一種能夠有效協同各締約方整體氣候減排目標與地方發展需求的政策工具，有助于凝聚各方共識，激發更強的氣候行動雄心。此外，公正轉型的政策內涵已經從抽象的發展倡議，演變為氣候行動的原則、方針、程序和方法。在

31、氣候政策的設計中引入公正轉型，強調從氣候、環境、經濟和社會等多方面對氣候政策進行綜合評估，這種做法增強了政策設計的合理性與科學性。各締約方普遍認識到低碳轉型和氣候變化可能帶來的負面影響，在實踐中，公正轉型被用于評估減排行動的經濟社會影響、減排成本和效益的分配，以及補償氣候行動對弱勢群體不良影響等。在氣候政策的設計中引入公正轉型，有助于協調氣候行動、經濟轉型和社會可持續發展等多重目標，并促進這些目標在不同層級的實現，增強了上述多重目標間的系統性和協同效應。公正轉型對多重目標的協調作用體現在多個層面，包括氣候目標與經濟社會發展目標的融合，不同行業減排措施的統籌部署，減緩與適應行動的協調開展，氣候與

32、能源、糧食安全等目標的兼顧，以及經濟、環境、產業、教育等多種政策工具之間的有機配合。公正轉型強調，在推進低碳化發展和提升氣候韌性的過程中，政策目標和措施要統籌協調，轉型節奏要平穩有序。公正轉型倡導積極應對氣候治理挑戰、在行動中尋求解決方案。公正轉型能夠增強低碳行動圖 ES-4|公正轉型：提及適應與韌性的締約方注：本文采用擴展關鍵詞搜索方法（具體見附錄6），統計了80個提及公正轉型的締約方的相關政策文本中，提及“適應”和“氣候韌性”等關鍵詞的締約方數量占比。來源：課題組整理。提及適應/韌性的締約方提及公正轉型的締約方10|WRI.ORG.CN對氣候、社會、經濟的正面影響，降低環境管制和產業迭代帶

33、來的負面影響。雖然公正轉型的初衷是應對減排措施和氣候變化對經濟、社會的負面沖擊，但在其指引下，低碳轉型也催生了新興產業，創造了就業崗位，改善了環境質量。這一轉型不僅緩解了公眾對就業和經濟保障的擔憂，提高了公眾對政策的接受度，還能夠吸引多方利益相關者參與轉型實踐。由此，公正轉型逐漸形成了積極正面的政策氛圍。在公正轉型原則框架下，各締約方可以結合自身的經濟和社會實際情況，靈活地對公正轉型進行更具本土化的詮釋，從而實現氣候行動和經濟發展的多重目標。目前，公正轉型的應用范圍還在不斷拓展，已經覆蓋了減排責任分配、國際氣候治理合作、國家適應計劃（NAPs）、區域發展、能源、工業和勞動力等領域，在提升氣候行

34、動的公平性、認同性和科學性等方面發揮了重要作用。在國際減緩行動中，公正轉型概念被用于討論“共同但有區別的責任原則”，協調各締約方間減排任務分配【分配正義】。減緩議題中的公正轉型強調，應承認和尊重各締約方的發展階段、稟賦和需求，各締約方應自主決定轉型路徑和方法【承認正義】。這與國家自主貢獻機制采用的“自下而上”工作方法的理念是一致的。在國際適應行動中，發展中國家借助公正轉型議題，敦促各締約方履行氣候承諾并為受到氣候風險威脅的地區提供保障【補償正義】。為激勵各締約方努力提高在減排和適應領域的雄心，公正轉型議題在雙邊和多邊氣候合作中發揮了重要作用，促進了國際氣候相關資金、技術和信息交流，促使各締約方

35、聚焦煤炭退出、能源轉型等關鍵議題，加速氣候行動【補償正義】。在國內減緩行動中，公正轉型強調，在實現氣候承諾、向低碳經濟整體發展范式轉變的過程中，各締約方支出的成本和獲取的效益是不平衡的【承認正義】，而在地區、能源、工業、勞動力等領域的低碳轉型過程中，公正轉型可以發揮倡導善治、提升公平、修復損失等積極作用【程序正義】【分配正義】【補償正義】。在國內適應行動中，公正轉型被倡導與國家適應計劃（NAPs）相結合，強調保護女性、年輕人、低收入者、原住民等經濟和社會弱勢和邊緣化人群【承認正義】，并通過優化政策制定過程和提高決策質量【程序正義】【分配正義】，增強國家、地區和脆弱人群的適應能力和氣候韌性，減少

36、氣候脆弱性。公正轉型提倡綜合施策，應對氣候變化的影響。設計經濟補償政策、提供培訓和教育機會、完善社會福利保障等政策【分配正義】【補償正義】，完善國家氣候減排和適應行動政策體系，促進低碳行動、經濟轉型和社會發展的協調共進。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|11行動建議 對各締約方政府：1）對目前已經通過公正轉型政策，或以專門文件等方式提及“公正轉型”的締約方：結合UNFCCC框架下“公正轉型路徑的工作方案”（Just Transition Work Programme,JTWP）等國際議程討論，將公正轉型目標和行動明確納入國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略

37、（LTS）及國家適應計劃（NAPs）中，向國際社會展示對推進公正轉型工作的堅定承諾。同時，采用承認正義、程序正義、分配正義、補償正義四重原則框架或其他公正轉型的概念框架，針對公正轉型提出更有政策指導價值的內涵定義，切實地將公正轉型從發展理念轉化為實踐行動。結合自身的承諾和氣候行動，明確公正轉型所面臨的挑戰、政策目標及相應的減緩措施。進一步發揮公正轉型原則在協調國內經濟發展與氣候行動方面的積極作用，促進國家適應行動與各行業、各地區減排行動的協同推進。探索如何更有效地利用公正轉型保障和促進氣候行動，提高氣候行動的可操作性，并加強與國際社會的互動與合作，增進互信。充分 利用國 際 和 國內的 氣候

38、資 金，建 立以公共 資 金 為主導，來 源 多 樣、應 用 靈 活 的 資 金機 制，滿 足 多元 發 展目標，并 保 障 公正 轉 型相關政策實施的穩定性和連續性。充分利用 U N F C C C 框 架下公正 轉 型的國際合作和交流機制，結合各締約方自身多元的實踐經驗，充分探討公正轉型概念的內涵、原則和邊界等關鍵問題，為國際社會構建更系統、更包容的公正轉型共識做出貢獻。2）對未將“公正轉型”納入氣候立場文件的締約方：密切關注國際上有關公正轉型議題的討論情況，通過UNFCCC、公正轉型倡議方、氣候政策研究和倡導機構等多種渠道，收集國際公正轉型相關政策的最新動態，深入了解并積極參與公正轉型相

39、關國際治理議程和實踐的交流，分析公正轉型對各締約方氣候行動的影響和作用，加強對公正轉型理念的認知和討論。以公正轉型為研究視角和方法，回顧和總結自身在既往轉型中的經驗，建立適應當前需求的工作框架，明確公正轉型工作的重點領域，制定相關目標及具體政策，推動公正轉型融入自身氣候行動和經濟社會發展全局。將公正轉型目標明確納入國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）以及國家適應計劃（NAPs），向國際社會展示自身在氣候行動和可持續發展方面的承諾，并以此促進國際合作的深化，爭取資金、技術和能力建設等方面的支持。對UNFCCC：協助國際社會探索并達成普遍接受的公正轉型政策共識，明確公正轉

40、型概念的政策內涵、政策邊界，并識別出重點政策行動領域，為各締約方根據自身情況制定公正轉型行動框架提供指引。在卡托維茲專家委員會、高級別部長級圓桌會議等現有機制的基礎上，搭建更多的溝通與交流平12|WRI.ORG.CN臺，鼓勵各締約方交流、分享公正轉型相關政策制定經驗，進一步協助各締約方在相關政策的保障下，制定更具雄心的國家自主貢獻（NDCs）；建立多方交流平臺，用于識別推動公正轉型所需的經驗、技術、資金等資源，探索有效的國際合作模式，引導技術轉移和資金援助優先支持最脆弱、需求最迫切和最具行動雄心的締約方。引導各締約方建立涵蓋政策設計、實施及監測的規范化公正轉型機制，提供技術指導和參考建議，幫助

41、各締約方構建和完善公正轉型的內部治理體系，從而加快氣候行動進程，確保政策得到有效實施。對氣候政策研究機構：協助各締約方完善制定公正轉型相關政策的方法，指導各締約方開展系統性的公正轉型基線分析，科學地識別脆弱群體，匡算轉型成本和效益影響，完善制定分配和補償政策的方法。在由U NFCCC指導開展的公正轉型路徑工作方案制定及部長級圓桌會議框架下，進一步開展公正轉型工作，總結各締約方實踐特點和共識，研究制定因地制宜的相關政策。以研究引導實踐，結合各締約方公正轉型工作需要，探索政策制定要點、難點和解決方案，推動科學制定各締約方和國際公正轉型相關政策。深入參與公正轉型實踐，協助不同能力水平和發展訴求的主體

42、在不同層級開展公正轉型實踐。識別并總結全球范圍內各締約方在公正轉型方面的成功經驗，引導制定面向不同層級主體、具有普遍參照性和實操性的公正轉型行動原則和指南。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|13Executive summaryIn order to explore how countries can translate the concept of just transition from theory into practical implementation policies,this report delves into three core research q

43、uestions and conducts an in-depth analysis of the relevant policy texts from 80 parties that mention just transition.This report aims to enhance the scientific rigor and quality of policy formulation by systematically analyzing the content of just transition policies and organizing related policies

44、to deepen understanding of the concept of just transition and its policy content and framework.This is intended to ensure that national climate actions progress more smoothly and orderly,achieving multiple benefits.從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|15HIGHLIGHTS“Just transition,”as a formal policy term,app

45、eared in the climate policy documents submitted by 80 parties to the Paris Agreement.In these documents,just transition is articulated as a positive policy statement that emphasizes growth and targets the policy principles and tools that can resolve potential conflicts between climate action and the

46、 protection of vulnerable groups,as well as local socioeconomic development.The concept of just transition recognizes the differences in development stages and national circumstances,and supports countries in autonomously determining their pathways for transition.States should articulate their under

47、standing of just transition,propose actionable initiatives,and actively participate in the formation and shaping of international consensus and actions.States should also incorporate these goals and action plans into their core climate documents,including nationally determined contributions(NDCs),lo

48、ng-term low greenhouse gas emissions development strategies(LTS),and national adaptation plans(NAPs).The analytical framework for just transition proposed in this report is based on the principles of recognitional justice,procedural justice,distributive justice,and restorative justice.This framework

49、 can guide countries and regions in reviewing their existing climate actions and standardizing the design and implementation of policies.It also offers guidance for top-level design and international action plans for just transition,providing references for systematically integrating regional and st

50、ate policies.BACKGROUNDJust transition is playing an increasingly important role in international climate governance.To achieve the goals of the Paris Agreement,countries emissions reduction efforts are approaching more challenging stages.While reducing emissions,governments must also address the so

51、cioeconomic issues that arise from these climate actions.These challenges include the decline of carbon-intensive industries,rising unemployment risks,uneven regional economic development,lack of social equity,and worsen-ing public livelihoods.However,external pressures such as the global COVID-19 p

52、andemic,subsequent economic challenges,and energy crises may impact governments willingness to reduce emissions and weaken their capacities to resolve the incurred socioeconomic problems.In this context,it is more important than ever that low-carbon transitions be fair and inclusive.Just transition

53、can both help mitigate the negative impacts of climate actions and enhance the feasibility and reliability of those actions,providing necessary development support for vulnerable groups while helping states fulfill their climate commit-ments and deepening international cooperation.However,the policy

54、 implications of just transition among relevant parties remain uncertain and under development.Currently,the concept of just transition is rich in content and diverse in its implications but the significant variations in resulting policy scope and depth hinder the advancement of collective action ag

55、endas.The establishment of a foundational,broadly applicable analytical framework can guide the parties in their respec-tive actions.Just transition has evolved from a labor union mobilization slogan to a comprehensive justice concept that encompasses various domains,such as climate,energy,economy,s

56、ociety,and environment.Although this wide scope helps stakeholders find common ground between climate actions and socioeconomic objectives,it also lacks clear guidance for specific actions.This is largely caused by the fact that,in the field of climate change,theoreti-cal discussions on just transit

57、ion are significantly trailing behind practical developments.While there are lessons to be learned from the industrial origins of just transition,they have not yet been sufficiently consolidated,leaving the theoretical framework struggling to effectively sup-port the formulation of related climate a

58、ction policies and their integration.16|WRI.ORG.CNABOUT THIS REPORTAccording to the statistics in this report,as of May 2024,a total of 80 parties to the Paris Agreement had explic-itly mentioned just transition in their NDCs,LTS,or NAPs(see Figure ES-1).This report takes these 80 parties(hereinafte

59、r referred to as parties mentioning just transi-tion)as the subjects of the study,collecting the official climate policy texts published by these parties as research data.This report employs a combination of qualitative and quantitative text analysis methods to research around three core questions a

60、bout just transition,summarizing the char-acteristics of policy texts on just transition and proposing suggestions for improving and refining the policy content and actions related to just transition.Question 1:How do the parties mentioning just transition define and understand just transition?Quest

61、ion 2:How can a multi-justice framework deepen the understanding and application of the concept of just transition?Question 3:In which climate actions have the parties mentioned just transition?This report aims to enhance the scientific rigor and quality of policy formulation by systematically analy

62、zing the content of just transition policies and organizing related policies to deepen understanding of the concept of just transition and its policy content and framework.This is intended to ensure that national climate actions progress more smoothly and orderly,achieving multiple benefits.The subj

63、ects of this report are the parties that,as of May 2024,had explicitly mentioned just transition in at least one of their three core climate change documents(NDCs,LTS,and NAPs)officially submitted to the United Nations Framework Convention on Climate Change(UNFCCC).Some countries have already implem

64、ented practices related to just transition,but as this study consid-ers only that which is cited in the core documents,this introduces certain limitations to this report.Moreover,as just transition is rapidly being mainstreamed,related initia-tives frequently appear in NDCs,LTS,and other relevant po

65、licies and are developing swiftly.This rapid development has led to challenges in the collection,summarization,and categorization of information for this report.FIGURE ES-1|80 Parties Mentioning Just Transition Parties Mentioning Just TransitionNotes:The authors searched for the term just transition

66、 as found in nationally determined contributions,long-term low greenhouse gas emissions development strategies,and national adaptation plans recorded by the UNFCCC.As of May 2024,the term was used by 80 parties to the Paris Agreement.This total includes the European Union(EU)as an individual party,i

67、n addition to EU member states.Source:WRI authors.從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|17KEY ANALYSISQuestion 1:How do the parties mentioning just transition define and understand just transition?Among the 80 parties mentioning just transition,more than half(44 parties)cite the term just transition without d

68、efining or elaborating on it.In these instances,“just transition”is used as a common terminology to refer to the principles and procedures of climate policy,typically phrased in policy texts as ensuring a just transition or adhering to just transition principles.The 27 European Union(EU)countries co

69、llectively adopted a simple definition of just transition then,based on their own climate action and development needs,inde-pendently expanded on this definition.The EU defines just transition as a fair transition to a climate-neutral economy,leaving no one behind.This phrase is very concise and pro

70、vides limited information for specific policy formulation.However,when paired with the comprehensive EU Just Transition Mechanism(JTM),it can be flexibly applied to the just transition practices of all member states.Some parties combine climate action objectives with socioeconomic development goals,

71、defining just transi-tion as a strategy,action,or policy system to achieve these goals.They closely link just transition with the preamble of the Paris Agreement,the Just Transition Guidelines emphasized by the International Labour Organization(ILO),leave no one behind(LNOB),”and the Sustainable Dev

72、elopment Goals(SDGs).This reflects the parties desire to use just transition to inte-grate climate policy within a variety of policy tools and approaches in areas like economy,environment,industry,and education,together aiming to achieve multiple goals such as low-carbon transition,climate resilienc

73、e,economic growth,and social equity.Well-designed policies and the implementation of just transition will be necessary to ensure the coordination of these multiple development goals.Therefore,the parties need to further deepen their understanding of the policy content of just transition and follow c

74、lear guidance to pragmatically advance climate action practices under the integrated multiple objectives.Question 2:How can a multi-justice framework deepen the understanding and application of the concept of just transition?This report establishes a multi-justice framework based on four core princi

75、ples:recognitional justice,procedural justice,distributive justice,and restorative justice.This framework serves as the analytical foundation for examining the policy content of just transition among the contracting parties,accommodating both the breadth and depth required for the application of the

76、 just transition concept.It helps deepen the policy transition and practical application of the concept.The report suggests that understanding and applying just transition under the multi-justice framework can accommodate the different stages of development,endowments,and needs of the contracting pa

77、rties.This provides flexibility in policymaking and encourages parties to explore suitable policy goals,methods,paths,and strategies in climate actions across various levels and fields.Additionally,understanding and applying just tran-sition within this framework can help establish a more complete,o

78、bjective,and executable set of just transition guidelines,guiding the parties to accelerate action under a relatively unified value orientation and gradually form a consensus.The guiding four principles are as follows:Recognitional justice refers to acknowledging and accepting marginalized perspecti

79、ves,knowledge,and values,as well as competing development interests during decision-making processes toward sustainable social transformation.It recognizes that some groups especially those that may be marginalized or have weaker capacities to adapt to transition might already be or could potentiall

80、y be impacted by climate and energy policies(Hrri and Levnen 2024;Schuster et al.2023;Pai et al.2020).Procedural justice involves ensuring that the principles and practices of decision-making in the transition to a sustainable and low-carbon economy are more equitable and inclusive,safeguarding all

81、stakeholders(including marginalized groups)ability to understand,participate in,and influence decisions under effective accountability mechanisms.Distributive justice refers to the equitable distribution of development opportunities,benefits,and transition costs among different socioeconomic groups,

82、regions,and sectors during the transition to a low-carbon economy.It closely relates to the equity principle and the principle of Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities(CBDR-RC)under the UNFCCC,recognizing the varied capacities of different countries and groups to ada

83、pt to the transition and emphasizing the need to mitigate negative impacts on the poorest and most vulnerable groups(Johansson 2023).18|WRI.ORG.CN Restorative justice involves compensating for disruptions and damages to peoples rights,livelihoods,or the environment caused by transition policies(Euro

84、pean Environment Agency 2024).Just transition policies characterized by restorative justice emphasize compensating disproportionately affected groups through economic or other means during the energy transition,avoiding the creation of new inequalities while repairing historical injustices.The multi

85、-justice framework introduced in this report is aimed at enhancing national awareness of just transition and fostering more consensus on just transition issues within the international community.This approach can enhance the scientific nature of climate policy formulation and improve the systemic na

86、ture,inclusiveness,and rigor of climate actions from multiple dimensions,such as policy impact subjects,formulation processes,and methods.It also helps ensure the smooth and orderly implementation of climate policies,coordinating multiple sustainable devel-opment goals in climate,economic,and social

87、 realms,and inspiring greater climate ambition.Figure ES-2 depicts to what extent the parties mentioning just transition have reflected each of the four justice principles.Question 3:In which climate actions have the parties men-tioned just transition?The 80 parties that mention just transition prim

88、arily link it to mitigation actions,with relatively less discussion on how just transition integrates with climate adaptation actions.The parties lay out a diverse range of policies related to just transition,including supporting the transition of high-carbon regions,strengthening social security sy

89、stems,and establish-ing favorable environments for industrial development.The planned just transition measures are also diverse and localized as needed,reflecting the different economic,political,and social environments and development needs of the parties.In discussions of mitigation measures,parti

90、es differ in their resource endowments and key climate actions,as well as the industries they prioritize.Discussions on just transition are most frequent in the energy,industrial,and transportation sectors,followed by building,LULUCF(land use,land-use change,and forestry),and waste management;agricu

91、lture receives less attention.The focus on just transition exhibits clear industry-specific differ-ences,reflecting both the economic and social environ-ments of the parties and the different transition challenges and opportunities they face.For instance,while some FIGURE ES-2|Parties Referring to J

92、ust Transition:Manifestation of Justice Principles Notes:The authors analyzed the just transition-related texts of the 80 parties,assessing whether and how these texts reflected the principles of recognitional justice,procedural justice,distributive justice,and restorative justice.If a partys text r

93、eflects one of the above principles,their icon displays the corresponding color.Details of the analysis can be found in Section 4.2.Source:WRI authors.Recognitional justiceProcedural justiceDistributive justiceRestorative justiceThe Parties referring to a just transition從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|1

94、9parties discuss how to ensure a smooth phaseout of coal,more focus on developing renewable energy,especially hydrogen energy,which has great potential for industrial chain development.Different industries have different transition goals,leading to significant variabilities in just transition measur

95、es.For example,in energy transition,climate action aims to gradually phase out fossil fuels,while just transition addresses the social and economic impacts of the shift,such as potential unemployment and regional economic decline.Institutional frameworks,like establish-ing a redevelopment plan and a

96、gency,are needed to protect the rights of the unemployed and identify and cultivate potential alternative industries.Looking to industrial transition,high-emitting industries are not phased out like fossil fuels,but instead look to technological innovation to achieve low-carbon development.In that c

97、ase,just transi-tion revolves around alleviating the burden on industries during the transition process and promoting low-carbon development through institutional design.Some parties also promote the construction of hard infrastructure in fields such as energy,construction,and transportation to supp

98、ort low-carbon transition,create additional job oppor-tunities,and support just transition(see Figure ES-3).In promoting climate adaptation actions,there is still considerable room for research and discussion regarding just transition.Over one-third of the parties mentioned just transition within th

99、e realm of climate adaptation and resilience,but most descriptions are limited to vague objectives,such as a just transition to a low-carbon and climate-resilient society.In terms of integrating specific actions,some parties have addressed the need to identify vulnerable groups through just transiti

100、on,emphasizing that attention should extend beyond the adverse effects of mitigation actions to include those populations severely impacted by climate change and associated risks,under-scoring the multiple vulnerabilities these groups face.Mitigation and adaptation actions also share common-alities

101、in the design of just transformation measures.For instance,parties commonly adopt just transition measures related to soft capacity building.In the area of mitigation,this includes providing educational opportunities,skills training,and job transition support for affected vulnerable groups(such as w

102、orkers,informal employees,and low-income groups).Measures also seek to support the development of emerging green industries and alternative industries,as well as small-and medium-sized enterprises in related fields.In the area of adapta-tion,such capacity building also includes educational adjustmen

103、ts,which align closely with the demands of just transition by deepening understanding of climate change and fostering the capacity to adapt to a resilient economy.FIGURE ES-3|Just Transition by Mitigation Sectors Notes:This report used an extended keyword search method(see Appendix 6)to calculate th

104、e proportion of the 80 parties mentioning just transition in their related policy texts that discuss just transition in specific areas.Here,LULUCF stands for Land Use,Land-Use Change,and Forestry.Source:WRI authors.30605040200EnergyWaste58,72.3%29,36.3%17,21.3%26,32.5%45,56.3%42,52.5%34,42.5%Industr

105、yAgricultureTransportationLULUCF*Building1020|WRI.ORG.CNSome parties have also incorporated measures to build infrastructure to enhance climate adaptation and resil-ience into the just transition agenda.Some just transition measures can simultaneously enhance the benefits of both climate mitigation

106、and adaptation.For example,building resilient infrastruc-ture in high-carbon areas and strengthening climate change education and skills training can comprehensively enhance the overall adaptive capacity of society.Such synergistic measures particularly focus on utilizing lim-ited resources to achie

107、ve the greatest combined effects in specific geographic settings,realizing the 1+12 effect.Parties that mention adaptation and resilience in their just transition measures are shown in Figure ES-4.Just transition policies generally involve accompanying mechanisms related to financial support,technol

108、ogy,and capacity building.Given the diverse objectives of just transition and the extensive range of supporting measures,the funding of just transition mechanisms is particularly urgent.Consequently,the need for funding is frequently highlighted in just transition policy documents.Govern-ments play

109、a pivotal role in establishing climate,economic,and social objectives and policies,so in discussions about financial mechanisms for just transition,public funds are deemed crucial,with government parties taking a leading role in directing private capital and leveraging interna-tional climate finance

110、.Technological development and capacity building are also widely seen as integral,and some parties have already begun to explore relevant policies to support such measures in order to advance just transition.For instance,the EU established the comprehensive Just Transition Platform(JTP),which serves

111、 as a reference model for international cooperation in technology devel-opment and capacity building.KEY FINDINGSJust transition is a common pursuit for states,industries,and individuals.It is also an inevitable requirement of climate and environmental governance and a prudent consideration of curre

112、nt and potential future socioeco-nomic issues.Based on the relevant policy texts submitted to the Paris Agreement,this report finds that just transi-tion,as a proactive policy concept,calls on all stakeholders to act together.This is a critical time to accelerate emis-sions reductions and deepen cli

113、mate actions to fulfill the goals of the Paris Agreement,yet it is also a turbulent period marked by geopolitical tensions and challenging FIGURE ES-4|Parties Referring to Just Transition:Manifestation of Adaptation and Climate ResilienceNotes:This report utilized an extended keyword search method(s

114、ee Appendix 6)to calculate the proportion of the 80 parties that mention just transition in their policy texts and refer to keywords such as adaptation and climate resilience.Source:WRI authors.The Parties referring to adaptation/resilienceThe Parties referring to a just transition從概念到應用：解析80個締約方核心氣

115、候文件中的公正轉型|21international dialogues.In this difficult context,just transi-tion serves as a policy tool that can effectively coordinate the overall climate goals of the parties while aligning with local development needs.It helps to build consensus among parties and inspire greater ambition for clima

116、te action.Moreover,the policy implications of just transi-tion have evolved from abstract development initiatives into principles,guidelines,procedures,and methods for climate action.Introducing just transition into climate policy design emphasizes a comprehensive assessment of climate policies and

117、related measures from multiple perspectives,including climate,environment,economic,and social aspects.This approach enhances the rationality and scientific basis of policy design.Parties generally recognize the negative impacts that low-carbon transition and climate change may bring.In practice,just

118、 transition is used to assess the socioeconomic impacts of emissions reduction actions,the distribution of costs and benefits,and compensation for adverse effects on vulnerable groups.Incorporating just transition into climate policy design helps coordinate multiple objectives including climate acti

119、on,economic transformation,and sustainable social development and promotes the achievement of these goals at various levels,enhancing the systemic and synergistic effects between these multiple goals.The coordinating role of just transition is evident in several areas:it fosters the integration of c

120、limate goals with economic and social development aims,ensures the coordinated deployment of emissions reduction measures across different sectors,and promotes coherence in the implementation of mitigation and adaptation strategies.Moreover,it aligns climate goals with critical concerns such as ener

121、gy and food security and seamlessly integrates various policy tools economic,environmental,industrial,and educational.Just transition underscores the need for policy goals and measures to be well-coordinated,advocating for a transition that is smooth and orderly in order to facilitate the advancemen

122、t of low-carbon development and enhance climate resilience.Just transition advocates for proactive responses to the challenges of climate governance,seeking practical solutions.It amplifies the positive effects of low-carbon initiatives on the climate,society,and economy,while mitigating the adverse

123、 impacts of environmental regulations and industrial upgrading.Originally aimed at addressing the negative socioeconomic consequences of emission reduction measures and climate change,just transition has fostered new industries,generated employment opportunities,and enhanced environmental quality.Th

124、is transformation not only alleviates public concerns about employment and economic stability,but also boosts public support for related policies and encourages diverse stakeholder participation in the transition process.Consequently,just transition helps cultivate a positive policy environment.With

125、in the principle framework of just transition,par-ties have the flexibility to interpret just transition in a way that is localized and tailored to their unique socio-economic contexts.This approach allows for the simulta-neous achievement of multiple objectives related to climate action and economi

126、c development.Currently,the scope of just transition is broadening,encompassing areas such as the allocation of mitigation responsibilities,international climate governance cooperation,NAPs,regional develop-ment,and sectors like energy,industry,and labor.This expansion plays a crucial role in enhanc

127、ing the fairness,relatability,and scientific rigor of climate actions.22|WRI.ORG.CN In international mitigation actions,the concept of just transition is used to discuss the common but differentiated responsibilities”principle,coordinating the allocation of emissions reduction tasks among parties di

128、stributive justice.Just transition in emissions reduction issues recognizes and respects the development stages,endowments,and needs of the parties,and parties should independently determine their transition paths and methods recognitional justice.In international adaptation actions,developing count

129、ries use just transition to urge parties to fulfill their climate commitments and provide protection for regions threatened by climate risks restorative justice.Just transition also plays an important role in bilateral and multilateral climate cooperation:it promotes the exchange of international cl

130、imate-related funds,technologies,and knowledge;focuses parties on critical issues such as coal phaseout and energy transition;and accelerates climate actions restorative justice.In domestic mitigation actions,just transition emphasizes the imbalance of the costs incurred and benefits obtained by par

131、ties in fulfilling their climate commitments and transitioning to a low-carbon economic development paradigm recognitional justice.In the low-carbon transition processes in areas such as regions,energy,industry,and workforce,just transition can play a positive role in advocating for good governance,

132、enhancing fairness,and repairing losses procedural,distributive,and restorative justice.In domestic adaptation actions,just transition can be combined with NAPs,emphasizing the protection of women,youth,low-income households,Indigenous people,and other economically and socially vulnerable and margin

133、alized groups recognitional justice.By optimizing the policymaking process and improving decision-making quality procedural and distributive justice,just transition can also enhance the adaptation capacity and climate resilience of nations,regions,and vulnerable populations,reducing climate vulnerab

134、ility.Just transition advocates comprehensive policies and resulting measures to address the impacts of climate change.This includes,for instance,designing economic compensation policies,providing training and educational opportunities,and improving social welfare distributive and restorative justic

135、e.As a result,this holistic approach enhances national climate mitigation and adaptation policy action frameworks and promotes coordinated progress in low-carbon action,economic transformation,and social development.ACTION RECOMMENDATIONSFOR THE GOVERNMENTS OF THE PARTIES TO PARIS AGREEMENT:1.For pa

136、rties that have already implemented just transi-tion policies or have mentioned just transition in official documents:Integrate just transition goals and actions into NDCs,LTS,and NAPs within the UNFCCC framework to demonstrate a firm commitment to advancing just transition internationally.Simultane

137、ously,employ a framework based on the four principles of recognitional justice,procedural justice,distributive justice,and restorative justice,or other just transition conceptual frameworks,to provide more policy-guiding definitions of just transition.This is critical to effectively move from a deve

138、lopment concept to practical action.Align climate commitments and actions to clearly define the challenges of just transition,policy goals,and corresponding mitigation measures.Enhance the role of just transition principles in coordinating domestic economic development with climate actions,promoting

139、 synchronous advancement of national adaptation actions with emissions reduction efforts across various industries and regions.Explore ways to leverage just transition to secure and promote climate actions more effectively by improving operability and strengthening interaction and cooperation with t

140、he international community to build trust.Fully utilize international and domestic climate funds to establish a funding mechanism dominated by public funds but diverse in sources and flexible in application.This is crucial to meeting development goals and ensuring the stability and continuity of jus

141、t transition-related policy implementation.Make full use of international cooperation and exchange mechanisms under the UNFCCC framework for just transition,combining the diverse practical experiences of the contracting parties to fully explore the contents,principles,and boundaries of the just tran

142、sition concept,and contribute to a more systematic and inclusive international consensus on just transition.2.For parties that have not incorporated just transition into their climate stance documents:Closely monitor international discussions on just transition through channels such as the UNFCCC,從概

143、念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|23just transition initiatives,and climate policy research and advocacy institutions.Actively participate in the exchange of international governance agendas and practices related to just transition,analyze the impact and role of just transition on the climate actions of the

144、 parties,and strengthen the understanding and discussion of the just transition concept.Utilize just transition as both a research perspective and a methodology to review and summarize own experiences in past transitions.Establish a framework adapted to current needs.Define key areas of just transit

145、ion work,set related goals and specific policies,and comprehensively integrate just transition into your own climate actions and socioeconomic development.Explicitly include just transition goals in NDCs,LTS,and NAPs to demonstrate your commitments in climate action and sustainable development to th

146、e international community,thereby promoting deeper international cooperation and seeking support in areas such as funding,technology,and capacity building.FOR THE UNFCCC:Support the international community in developing and agreeing on a universally accepted framework for just transition policies.Th

147、is involves clarifying the definitions,scope,and critical areas of just transition concepts to guide countries in creating tailored action frameworks for just transitions based on their specific circumstances.Based on existing mechanisms such as the Katowice Committee of Experts and high-level minis

148、terial roundtables,establish additional platforms for communication and exchange.Encourage parties to exchange and share experiences in formulating just transition policies and more ambitious NDCs under related policies;establish multi-stakeholder exchange platforms to identify the experiences,techn

149、ologies,funds,and other resources needed to promote just transition;explore effective international cooperation models;and guide technology transfer and financial aid to prioritize support for the most vulnerable,urgently in need,and most ambitious parties.24|WRI.ORG.CN Guide parties to establish st

150、andardized just transition mechanisms covering policy design,implementation,and monitoring,and provide technical guidance and recommendations.Help parties build and improve their internal governance systems for just transition,thereby accelerating the climate action process and ensuring effective po

151、licy implementation.FOR CLIMATE POLICY RESEARCH INSTITUTIONS:Assist parties in refining methods for formulating just transition-related policies,guide parties in conducting systematic baseline analyses of just transition,scientifically identify vulnerable groups,calculate the costs and benefits of t

152、ransitions,and refine methods for formulating distributive and restorative policies.Further advance just transition work under the framework of the Ministerial Round Table on Just Transition and the Just Transition Work Programme(JTWP)guided by the UNFCCC,summarize the characteristics and consensus

153、of practices of the parties,and research and formulate context-specific policies.Guide practice with research,combining the priorities of parties on just transition;explore key points,difficulties,and solutions in policy formulation;and promote the scientific formulation of just transition-related p

154、olicies for both the parties and the international community.Deeply engage in just transition practices,assisting entities with different capabilities and development priorities to carry out just transition practices at various levels.Identify and summarize successful just transition practices globa

155、lly and guide the development of universally applicable and practical just transition principles and guidelines for entities at various levels.從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|25第一章 公正轉型成為 保障全球氣候行動的熱點關切 公正轉型作為當前國際氣候領域的重要概念，政策內涵豐富。國際層面對于公正轉型的政策內涵和政策范圍尚未形成明確的共識。因此，本章首先回顧公正轉型概念的起源及發展歷程，然后梳理公正轉型融入氣候變化議程的過程，并

156、分析其在推動氣候行動方面的重要性。此外，本章還討論了公正轉型在現階段實踐中存在的缺乏指導性的問題，由此引出本文的研究問題及研究意義。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|271.1 公正轉型概念在氣候議題中的主流化之路公正轉型概念起源于勞工權利保護領域，后來逐漸拓展至氣候議題中。大多數學者認為，公正轉型概念起源于20世紀70年代美國的工會活動（Morena et al.2018），與環境正義、勞工權利、勞動保護等概念的興起緊密相關?；茉串a業轉型的過程中，出現了環境污染和工人健康損害的問題，在此背景下，公正轉型概念得以提出，目的是緩和環境保護和就業保障的二元對立局面。公正轉

157、型的主要政策內容是動員工人和社區合作，確保因環保政策影響導致收入降低或失業的工人群體能夠獲得體面的工作機會和穩定的生計來源（Pinker 2020a）。在2000年前后，公正轉型概念被引入氣候領域，強調低碳轉型成本的公平分擔。在國際勞工組織（ILO）等國際組織的引導下，公正轉型概念出現在聯合國氣候談判和可持續發展的討論中，逐漸演變為低碳轉型領域的核心原則（Abram et al.2022;Morena et al.2018）。隨著氣候行動相關道德和倫理問題討論的深入，公正轉型概念的內涵也發生了演化，逐漸與氣候正義緊密相關（Sovacool 2013）。氣候正義的倡導者認為，在全球減排決策和任務

158、分配過程中，發展中國家受到了不公平的對待，加劇了社會不平等的現狀（Goodman 2009;Pellegrini-Masini,Pirni,and Maran 2020;Wang and Lo 2021）。在2012年左右，能源正義被納入公正轉型概念中（見圖1）?！澳茉凑x”關注不同地區居民獲取能源的成本差異，以及全球層面和國家層面在可持續能源生產和供應轉型時出現的正義問題（McCauley and Heffron 2018b;Williams and Doyon 2019）。公正轉型概念在氣候領域逐漸主流化，成為國際氣候合作的重點領域。自2010年以來，聯合國環境規劃署、國際勞工組織、聯合國

159、氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處和聯合國可持續發展委員會等國際組織陸續將公正轉型概念納入其國際氣候議程和官方文件中。2010年，公正轉型首次被寫入國際氣候條約坎昆協議中，強調了勞動力的公正轉型，即創造體面及高質量工作的重要性。2015年，“勞動力的公正轉型”也被納入氣候變化談判里程碑巴黎協定的序言中。2018年，聯合國氣候變化框架公約第二十四次締約方大會（COP24）成立了卡托維茲專家委員會，支持勞動力公正轉型和經濟多樣化發展。各國也陸續承諾制定公正轉型戰略，并開展相關國際合作。例如，2021年，在第二十六次締約方大會（COP26）中，歐盟、美國等發達國家和地區與南非率先建立“公正能源轉

160、型伙伴關系”（Just Energy Transition Partnership,JETP），旨在幫助南非實現“公平、包容的能源轉型”。隨后，JETP模式擴展至印度尼西亞（2022）、越南（2022）和塞內加爾（2023）。2 022年，在沙姆沙伊赫舉行的第二十七次締約方大會（COP27）成為推動各國自主開展公正轉型的關鍵節點。COP27首次將“公正轉型路徑的工作方案”（JT W P）確立為獨立議題，并拓展了公正轉型所涉及的領域，將公正轉型從勞動力延伸至更廣泛的經濟、社圖 1|公正轉型概念與環境正義、氣候正義和能源正義等概念的關系來源：課題組根據文獻整理總結。注：圓圈僅展示上述概念之間的關系

161、，其大小沒有指示意義。工會運動保護就業20世紀70年代，美國、加拿大環境正義環境污染和 工人健康等 20世紀80年代，美國環境正義氣候正義能源正義能源獲取成本差異，及可持續能源生產的正義問題等2012年 前后環境正義氣候正義發達國家和發 展中國家的全 球減排任務重 分配等2005前后，荷蘭28|WRI.ORG.CN會和環境事務等領域，同時創建了高級別部長級圓桌會議機制。2023年，在阿聯酋舉行的第二十八次締約方大會（COP28）進一步細化了公正轉型路徑的工作方案（JTWP）的具體內容，以推動其在更多層面的實施與深化，并明確了包括推動“低碳及氣候韌性轉型”在內的目標。當前，國際上有關公正轉型嵌入

162、氣候適應行動的討論日益增多，這些討論涉及如何保護脆弱群體、企業和產業免受氣候風險（Dzebo,Klein,and Lager 2023），以及由國際勞工組 織（I L O）提倡的如何通 過氣候 適應措施創造就業機會，彌補減排行動造成的失業影響（Climate Change and Financing a Just Transition|International Labour Organization 2021）等。COP系列會議有關公正轉型的關鍵決定如圖2所示。公正轉型是跨領域概念，涉及經濟社會的多個方面。在全球推進氣候行動的過程中，公正轉型概念超越了狹窄的工會語境和就業視角，演化為政策性框

163、架概念，包含環境正義、氣候正義和能源正義等要素。公正轉型概念與聯合國可持續發展目標相結合，其應用場景在氣候領域得到了顯著擴展，涵蓋了補償歷史損害、分配轉型減排責任，以及能源轉型、產業轉型、區域轉型和經濟整體轉型等領域，深入到廣泛的經濟社會包容和可持續發展的決策中（McCauley and Heffron 2018b;Wang and Lo 2021;Okereke 2010;Lacey-Barnacle,Robison,and Foulds 2020）。圖 2|COP系列會議有關公正轉型的關鍵決定來源：課題組根據20102023年舉行的COP會議決議，以及CP和CMA關于公正轉型的相關決定整理

164、制作而成。完整氣候領域下的公正轉型時間線梳理見附錄1。Decision 11/CP.16在長期合作的共同愿景中，明確了低碳社會需要“確保能夠創造體面工作和高素質就業機會的公正的勞動力轉型”Decision 7/CP.24 制定“應對措施改進論壇”的具體實施條例，“公正轉型”成為該論壇工作方案確立的四個工作領域之一Decision 1/CP.27明確“公正轉型”由關注就業問題向經濟社會綜合事務的拓展，“公正轉型”從“應對措施”議題下的一個關注領域上升為COP談判中的獨立議題，覆蓋面從就業拓展到更廣泛的經濟、社會和環境事務Decision 11/CP.21 授權建立“應對措施改進論壇”，明確“經濟

165、多樣化轉型”和“勞動力公正轉型”（創造體面工作和高質量就業）兩大工作領域Decision 4/CP.25呼吁各國將公正轉型整合進入國家政策體系，鼓勵國際合作，開展技術培訓、重組、再培訓等項目，促進社會各方利益相關者參與勞動力公正轉型為應對措施論壇加入更多規律性、機制性部署，如專家小組、周期會議等Decision 13/CP.28在應對措施論壇中加入更多與公正轉型相關的工作內容，包括能力建設、轉型影響識別等Decision 1/CMA.5Decision 3/CMA.5Decision 19/CMA.5提出加速與支持能源貧困和公正轉型無關的低效化石燃料淘汰，“采取公正、有序和公平的方式，在能源系

166、統中轉型脫離化石燃料”規定JTWP和高層部長圓桌會議的具體條例，呼吁建立和利益相關者的對話機制，加強和KCI機制的配合Decision 1/CMA.4Decision 23/CMA.4 建立“公正轉型路徑工作方案”議題（JTWP）Decision 4/CMA.2 Decision 7/CMA.1“公正轉型”議題被正式納入KCI的“應對措施論壇六年工作計劃”(2020-2025)，成為重點領域之一，形成公約 下“公正轉型”問題專家合作機制Decision 7/CMA.1設立“卡托維茲應對措施實施影響專家委員會”（KCI），致力于評估實施應對措施對社會、經濟和環境的影響，尤其關注公正轉型和經濟多樣

167、化等議題COP24（2018）將公正轉型設為獨立議題COP24（2019）公正轉型議題獲機制性部署COP27（2022）公正轉型議題內涵擴展COP28（2023）公正轉型原則擴大影響力COP21（2015）巴黎協定序言提及公正轉型COP16（2010）坎昆協議首次提及公正轉型從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|291.2 氣候行動亟須公正轉型在公正原則已經體現在一些產業的轉型實踐中。早在20世紀50年代，為了應對煤炭生產成本上漲、替代能源價格下降（如頁巖氣革命），以及大氣污染等問題，美國、德國、英國、澳大利亞等國啟動了能源產業的綠色轉型（Diluiso et al.2021

168、）。在綠色轉型實踐中，上述國家逐漸意識到并開始考量轉型對弱勢地區及其居民造成的社會經濟影響（Sharma et al.2023）。以中國為代表的東亞國家及其他新興經濟體也有相似的經歷，部分煤炭行業和高碳地區進行了較大規模的產能調整和經濟轉型。在這一過程中，當地政府因地制宜，在富余人員安置、專欄 1|“公正轉型路徑的工作方案”（JTWP）的具體內容 Decision 3/CMA.5決定“公正轉型路徑的工作方案”應包括以下內容：a).結合巴黎協定第二條第二款，實現第二條第一款所述目標的公正轉型路徑。b).公正和公平轉型所含有的路徑包括能源、社會、經濟、勞動力和其他方面，所有這些都必須以國家確定的發

169、展優先事項為基礎，并將社會保護包括在內，以減緩因轉型而可能產生的影響。c).在全球向低碳和氣候韌性轉型的過程中，應考慮到與可持續發展和消除貧困有關的機遇、挑戰和障礙，同時考慮到各國確定的優先發展事項。d).在國家和國際層面加強適應和氣候韌性的方法。e).根據國家確定的優先發展事項，包括通過社會對話、社會保護以及對勞工權利的承認，實現勞動力的公正轉型，并創造體面的工作和高質量就業崗位。f).采用包容性和參與性的方式實現公正轉型，不讓任何一個人掉隊（LNOB）。g).將國際合作作為實現巴黎協定目標的公正轉型路徑的推動力。專欄 2|各國“類公正轉型”發展經驗21世紀初以來，全球各主要經濟體的能源系統

170、經歷了多輪轉型調整，在轉型過程中，各國政府出臺了一些政策，旨在保護受到化石能源產業轉型負面影響的職工和社區。盡管這些政策沒有明確提出“公正轉型”，也未必受到氣候行動的驅動，但也不同程度地體現了承認正義、分配正義、程序正義、補償正義等公正轉型的主要原則。課題組參考相關文獻和資料，將這些轉型行動歸類為“類公正轉型”，并列舉了具有代表性的案例。歐盟：歐盟公正轉型資金的主要來源之一是多年期財政框架（Multiannual Financial Framework,MFF）。20142020年，歐盟已開始支持相關行業和地區擺脫煤炭和化石能源。例如，歐盟2017年推出“煤炭產區轉型”（Coal Region

171、s in Transition,CRiT）計劃，旨在幫助依賴煤炭、泥炭和油頁巖的地區開展低碳轉型。美國：2016年，時任總統奧巴馬推出“機遇、勞動力及經濟振興伙伴計劃”（Partnerships for Opportunity and Workforce and Economic Revitalization,POWER），即POWER計劃，旨在利用聯邦資源，通過促進經濟多樣化、提供就業培訓和再就業機會，以及創造新行業就業機會等方式，為受到煤炭行業和電力行業轉型負面影響的社區提供支持。中國：2016年，國務院、財政部分別印發關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見和工業企業結構調整專項獎補資

172、金管理辦法等政策文件，通過供給側結構性改革，引導鋼鐵和煤炭行業去產能，并設立1000億元的專項資金。在這一政策周期內，國家和地方政府為保障相關企業勞動力轉崗安置，提出提前退休、下崗培訓、增加公益崗位以及鼓勵自主創業等多種政策方案。來源：課題組根據EU Coal Regions in Transition等文獻(EU Coal Regions in Transition,n.d.；The White House Office of the Press Secretary 2016；楊 2016）等文獻總結。30|WRI.ORG.CN轉崗培訓等方面進行了積極探索（Diluiso et al.202

173、1;Wang and Lo 2022）。然而，公正轉型先例及其經驗的參考價值相對有限。這些轉型實踐大多是在公正轉型概念被提出及在氣候領域得以主流化之前出現的，因此，既往經驗與當前制定的公正轉型相關政策之間存在脫節現象。目前，大部分國家仍處于總結既往類似實踐經驗、探索如何制定有效政策的階段，得到較多關注的公正轉型案例是歐美煤炭產區轉型案例，具體地區有德國魯爾地區和美國的波德河盆地等（Coenen,Campbell,and Wiseman 2018;Furnaro et al.2021;S.A.Weller 2019）。相比之下，由氣候變化驅動的全球低碳轉型更加特殊和復雜，具體表現在以下幾個方面：

174、1).與 既 往 經 驗 相 比，全 球 的 化 石 能 源 消 耗總量更高（IEA 2024）。2).對照巴黎協定目標和各國的氣候承諾來看，當前轉型的時間窗口期更短，轉型更加緊迫。3).以往的轉型實踐以單個行業或地區為主，而全球低碳轉型需要覆蓋近乎所有地區及所有領域?？?速、全面、徹底的低碳轉型可能 造 成的社會 經濟影響遠遠高于以往局部的、行業的轉型（Ciplet and Harrison 2020;Sharma et al.2023）。局部實踐常常難以得到有效的落實，且在政策的推廣和應用上也面臨諸多挑戰。因此，在向低碳經濟與氣候韌性轉型的實踐中，既需要比以往更重視轉型的公正性和包容性，又

175、需要超越公正轉型既往經驗，進行轉型創新。公正轉型有潛力成為國際氣候行動進程打破僵局的關鍵。全球疫情暴發、接踵而至的全球經濟衰退，以及俄烏沖突引發的能源危機，重創了各國經濟，加速了部分能源行業勞動力的失業（Henry,Bazilian,and Markuson 2020）。這些消極的外部影響可能降低了各國政府的減排意愿，擠壓了各國政府對氣候行動的投入（UNCTAD 2022）。此外，氣候行動所需的各項社會、環境和經濟成本，以及獲得的減緩與適應效益，在不同地區和人群中存在顯著的差異。成本收益不均衡已逐漸成為制約各國進一步提高氣候行動意愿、加速向碳中和轉型決心的主要因素之一（Okereke 2010

176、;Alves and Mariano 2018;Johansson 2023）。在這樣嚴峻的全球形勢下，從國際層面看，公正轉型概念的提出回應了國際氣候行動進展亟須打破僵局的現實需要，迅速成為國際氣候談判的熱點話題。從國內層面看，公正轉型成為協助各國政府平穩有序開展氣候行動，協調氣候環境、經濟和社會多重可持續發展目標，激發更高的氣候雄心的重要抓手。1.3 對公正轉型政策的內涵缺乏系統、深入的研究和分析公正轉型概念尚未形成共識性的定義和確定性的政策內涵框架，無法有效地支撐政策制定和指導轉型實踐。目前，公正轉型相關研究大多采用概念分析和案例分析等方法。在概念分析方面，研究集中于對氣候正義、環境正義、

177、能源正義等概念的辨析，以及對公正轉型涵蓋的正義原則（包括承認正義、補償正義、分配正義及程序正義）的探討。在這些研究的基礎上，公正轉型的理論內涵和外延得到不斷拓展，但未能形成共識性的定義和政策內涵，對具體實踐缺乏指導性。此外，政府是政策的主要制定者（Newell and Mulvaney 2013），從目前多樣化的政策設計可以看出，各國政府對公正轉型概念的理解和詮釋存在明顯的偏差。在缺乏共識的情況下，若全面推進氣候治理領域的公正轉型，可能擴大或加深不同利益主體的認知分歧，進而引發對行動目標設定、策略規劃、影響范圍界定、執行周期安排、受益人群確定等多方面的質疑，從而削弱公正轉型對氣候行動的推動作用

178、。對公正轉型實踐的研究呈現地方化和碎片化特點。如前文（1.2節）所述，公正轉型的理論發展滯后于轉型實踐，這不僅增加了總結實踐案例的難度，也是國際與國內的公正轉型行動缺少聯動的原因之一。尤其是，公正轉型概念起源于歐美國家，現有的研究也多聚焦于歐美國家，主要探討煤炭工人的就業、煤炭產區的環境治理、區域發展和工會權益保障等問題（Beutel et al.2022;N 2021）?，F有研究的地理集中性和議題多樣性導致了研究成果的高度地方化和碎片化特征（Lee and Baumgartner 2022;Snell 2018;Pinker 2020a），進而削減了這些成果對全球南方國家的借鑒價值（Wang

179、 and Lo 2022）。對國家層面公正轉型實踐的研究仍顯不足，且呈現明顯的滯后性?，F有的針對國家公正轉型實踐的系統性研究較少，主要研究成果有：聯合國開發計劃署發布的如何通過公正轉型實現巴黎協定 （Lee and Baumgartner 2022）、聯合國社會發展研究所（UNRISD）發布的低碳世界的公正轉型（Morena et al.2018）、聯合國氣候變化框架公約秘書處發布的實施公正轉型和經濟多樣化戰略：不同國家最佳實踐匯編（KCI 2022）。這些研究主要聚焦公正轉型與氣候承諾、公正轉型實踐策略和國內地方轉型案例分析等問題。然而，在國家自主貢獻（NDCs）更新迅速、部分國家公正轉型相

180、關政策日益成熟、新興公正轉型國際合作機制不斷出現的今天，在支持國家進行公正轉型相關政策設計方面，現有研究的滯后性愈發凸顯。為此，亟須探索新的研究方法，構建系統性、前瞻性的研究框架，以彌補當前研究的空白，為國家層面的政策設計提供科學支撐。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|311.4 研究問題及意義根據聯合國2023年發布的“全球盤點”報告，在新冠疫情和國際經濟危機等多重因素的影響下，國際氣候行動的進展與“1.5攝氏度”溫控目標差距依然巨大，全球各行動主體亟須加強緊迫感，應對愈發嚴重的氣候危機（United Nations 2023）。氣候行動的緊迫性要求各個國家必須以前所未

181、有的速度進行低碳轉型，在低碳轉型進入加速階段時，高碳行業和地區以及相關群體的轉型壓力急劇增大，所受影響比以往更加嚴重，國家氣候行動與特定行業、地區、群體的“民生”之間的矛盾加劇，氣候變化、自然資源保護、人類可持續發展之間的矛盾不斷加深。為探索國家層面如何將公正轉型從理念轉為可實施的政策，化解氣候行動與“民生”的對立，促進確立人類、自然和氣候協調發展的理念，本研究采用圖3所示的分析框架，收集并分析正式提及“公正轉型”的80個締約方的相關政策文本，探討以下三個核心問題。問 題 1：提 及 公 正 轉 型 的 締 約 方 是 如 何 定 義 和 理解公正轉型的？問題 2：如何通過多重正義框架深化對公

182、正轉型概 念的理解與應用？問題3：提及公正轉型的締約方在哪些氣候行動中 引入了公正轉型？本文希望幫助各國更好地理解公正轉型概念及其政策內涵，為各國制定更符合社會和諧與可持續發展目標的氣候政策提供學理支撐。為了實現巴黎協定目標，各國的氣候行動可能導致高碳行業衰退、失業風險加大、區域經濟發展不均衡、社會公平缺失和民眾生計惡化等問題?？傮w來看，公正轉型不僅可以減緩氣候變化的負面影響，還能提高減排和適應政策的可行性與可靠性，支持脆弱群體獲取必要的發展援助，并推動各國履行其氣候承諾。有關公正轉型的研究成果將為目標讀者提供以下參考：對于政策設計者，本研究提出了公正轉型分析框架，為各層級的政策設計者提供政策

183、設計和完善的方向和方法，并為如何更有效地調動相關資源以支持公正轉型相關政策的實施提供參考。對于研究者，本研究對公正轉型政策進行了系統性梳理和解析，為后續有關公正轉型政策機制、評估體系等問題的研究奠定了基礎。對于一般讀者，本研究有助于他們理解公正轉型是如何統籌兼顧氣候行動與民生問題的，使他們更加理解和支持氣候行動，并激發更多利益相關者關注和參與到公正轉型的討論和實踐中來。以核心研究問題及研究框架（見圖3）為基礎，本文的基本內容和結構如下。第一章詳細討論了公正轉型概念的演變過程，分析了目前的相關研究存在的問題和缺陷，明確了本文的研究問題和研究意義。第二章介紹了數據收集方法、研究范圍，以及與研究問題

184、相適應的具體分析方法。第三章圍繞研究問題一，即“提及公正轉型的締約方是如何定義和理解 公正轉型 的？”，分析了提及公正轉型的締約方具體是如何界定公正轉型的政策內涵的，探討了聯合國可持續發展目標和國際勞工組織（ILO）等倡議對公正轉型政策內涵的影響。第四章回應研究問題二，即“如何通過多重正義框架深化對公正轉型的理解與應用？”，構建 承 認 正 義、程 序 正 義、分 配 正 義和 補償 正義的多重 正 義 原 則 分析框 架，梳 理并解 析 公正轉型在具體行動要素中的體現。第五章針對研究問題三，即“提及公正轉型的締約方在哪些氣候行動中引入了公正轉型？”，分析了各國在氣候政策文本中，如何結合公正轉

185、型，開展對減緩和適應行動，以及關鍵要素的討論。第六章對三個研究問題的分析進行回顧總結，并針對公正轉型相關政策的設計和實踐主體提出 未來行動建議。32|WRI.ORG.CN締約方公正轉型定義分析融合特征和重點行動領域融合特征和重點行動領域承認正義公正轉型政策特征總結公正轉型 核心問題解答文獻分析理論綜合文本 分析Word2Vec 拓展文獻分析文本分析理論綜合相關主體 下一步行動建議聯合國“不讓一個人掉隊”及 SDGs 充實公正轉型定義定義分析公正轉型政策定義與內涵探究公正轉型多重正義原則框架建立公正轉型融合和加強國家氣候行動概念引用框架建立要素識別減緩行動適應行動保障要素程序正義資金技術能力建設

186、巴黎協定和國際勞工組織(ILO)關鍵文件引導定義分配正義補償正義公正轉型特征總結和行動建議圖 3|本文分析框架來源：課題組制作。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|33第二章 建立公正轉型政策 文本的系統分析方法 當前，關于公正轉型的研究主要聚焦于特定地區和行業實踐的總結。然而，這些研究在政策和實踐層面缺乏充分的理論支撐，導致實踐中出現了“經驗難以政策化，政策難以復制化”的困境，從而阻礙了相關政策的制定和經驗的推廣。因此，系統梳理和學理建構公正轉型政策的內涵與框架顯得尤為迫切?；谏鲜霰尘?，本文第一章提出了三個核心研究問題。在深入探討這些問題之前，本章首先界定了研究對象、研

187、究范圍以及所采用的研究方法。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|352.1 數據收集及研究范圍本文參照了聯合國開發計劃署（United Nations Development Programme,UNDP）編制的公正轉型相關國家名單，該名單列出了在國家自主貢獻（NDCs）和長期排放戰略（LTS）中明確使用“公正轉型”表述的70個國家和地區（Lee and Baumgartner 2022）。在此基礎上，本文還將國家適應計劃（NAPs）作為數據來源，對名單進行了更新和擴展。目前，該名單包括80個巴黎協定締約方，以下簡稱“提及公正轉型的締約方”，數據收集時間截至2024年5月（

188、完整名單見表1）。值得注意的是，阿曼和納米比亞曾在聯合國開發計劃署整理的名單之中，但兩國在其最新的NDCs和LTS中均未再直接使用“公正轉型”表述。本文收集了80個提及公正轉型的締約方關于公正轉型的政策文本，并明確了兩個篩選標準：一是文本必須為官方文件，二是文本中必須明確使用“公正轉型”這一表述。本文圖 4|80個提及公正轉型締約方的分布注：80個巴黎協定 締約方。來源：課題組以UNFCCC收錄的國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）和國家適應行動（NAPs）中提及的“公正轉型”術語為標準，整理出80個巴黎協定 締約方（本文簡稱“提及公正轉型的締約方”）（見表1）。來源

189、：本文以UNFCCC收錄的國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）和國家適應行動（NAPs）中提及的“公正轉型”術語為標準，整理出80個巴黎協定 締約方（本文簡稱“提及公正轉型的締約方”）。注：部分國家或地區的主權和法律地位在國際社會中存在爭議，此處標注*。提及公正轉型的締約方表 1|80個提及公正轉型的締約方名稱所在大洲締約方名稱和數量非洲非洲科特迪瓦、肯 尼亞、南非、埃及、埃塞俄比亞、利比里亞、毛里塔尼亞、毛里求斯、摩洛哥、尼 日 利亞、突尼斯、津巴布 韋（共12個）美洲美洲加拿大、智利、哥倫比亞、美國、安提瓜和巴布達、阿根廷、伯利茲、玻利維亞、哥斯達黎加、多米尼克、

190、多米尼加、危地馬拉、洪都拉斯、墨西哥、巴拉圭、蘇里南、烏拉圭（共17個）亞洲亞洲格魯吉亞、印度、印度尼西亞、日本、韓國、巴基斯坦、菲律賓、泰國、越南、黎巴嫩、巴勒斯坦*、土耳其、阿聯酋（共13個）歐洲歐洲波黑、丹麥、歐盟、法國、德國、意大利、黑山、北馬其頓、挪威、塞爾維亞、英國、烏克蘭、阿爾巴尼亞、奧地利、比利時、保加利亞、克羅地亞、捷克共和國、愛沙尼亞、芬蘭、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬耳他、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、塞浦路斯（共37個，含歐盟）大洋洲大洋洲新西蘭（共1個）36|WRI.ORG.CN也確定了兩個官方文件來源：

191、一是UNFCCC檔案館，包含其收錄的國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）以及國家適應計劃（NAPs）；二是各締約方政府官方網站發布的內容，涉及政策、法律、行政規定或官方報告等，但不包括政府高層人員的發言。鑒于公正轉型概念的復雜性和信息收集的難度，本文收集了標題含有“公正轉型”的章節和包含“公正轉型”表述的段落。收集到的文本涵蓋公正轉型的定義、目標、策略、實施計劃等方面的內容（數據收集方法見附錄2，文本數據詳表見附錄3）。本文使用的數據收集方法也存在一定的局限性：一是部分締約方的轉型政策引入了公正原則，但并未明確使用“公正轉型”術語（見專欄 2），可能導致部分締約方的政

192、策文本沒有被收錄進來；二是部分區域層級的公正轉型實踐沒有被納入國家層級政策，導致地方政策文本沒有被收錄進來，比如英國蘇格蘭地區制定了公正轉型規劃框架、美國科羅拉多州設立了公正轉型辦公室等；三是部分締約方僅通過雙邊或者多邊合作的方式提及公正轉型，也未被納入分析。因此，需要強調的是，本文的研究對象是在締約方層面的主要氣候文件中明確提及“公正轉型”的締約方。2.2 文本分析方法在2.1節中，本文識別了80個提及公正轉型的締約方，并收集了它們關于公正轉型的政策文本。為了分析這些文本，本文采用了簡單內容分析法，并輔以量化文本分析工具，識別研究領域的關鍵詞并挖掘文本數據特征（詳情見附錄6）。雖然量化文本分

193、析工具能夠快速處理大量文本數據，但在捕捉文本深度信息方面存在局限。因此，本文還結合開展了大量實例分析，深入解析和回答具體的研究問題。以下部分針對三個核心研究問題，介紹本文詳細的研究思路：問題1：提及公正轉型的締約方是如何定義和理解公正轉型的？本文通過分析提及公正轉型的締約方對公正轉型概念作出的定義，并結合其與其他可持續發展倡議的聯系，揭示各締約方對公正轉型政策內涵的理解。定義一個概念需要理解其組成部分的特征、演變歷史，以及其在系統內與其他概念的聯系。在概念分析方面，本文首先對各締約方對公正轉型的定義進行了梳理，剖析了概念內的關鍵信息和不同國家作出定義的方式。同時，本文結合各締約方引用巴黎協定序

194、言、國際勞工組織（ILO）發布的公正轉型指南文件，以及聯合國可持續發展目標（SDGs）中相關內容的具體情況，分析公正轉型與這些關鍵發展倡議之間的聯系，更充分地理解各締約方公正轉型政策的內涵。問題2：如何通過多重正義框架深化對公正轉型概念的理解與應用？為了進一步深化對公正轉型政策內涵的理解，本文參考了學理上較為成熟的公正轉型分析框架1?？紤]到公正轉型是一個來源于實踐，并還在不斷演進的行動導向概念，所以，所采用的分析框架應具有靈活性。這種靈活性強調在全面總結既有政策的深度和廣度的基礎上，應避免現階段的知識局限性，為概念的不斷改進和提升留下空間（Smith and Mrelius 2021）。因此，

195、本文采取了基于原則的概念分析方法，搭建了以承認正義、程序正義、分配正義以及補償正義四個原則為支柱的分析框架，以相關文獻和80個提及公正轉型的締約方的政策文本為素材，分析和提煉出具體的公正轉型政策要素，進而以是否以及在多大程度上體現了四個原則的政策要素為分析工具，系統地梳理各締約方公正轉型相關政策。這種“原則+要素”的分析框架能夠對不同長度和深度的政策文本進行分析，分析框架本身也為政策制定及政策改進提供了引導，兼顧了完整性和科學性。同時“原則+要素”的分析框架可以在不改變整體原則框架的前提下，通過增加“要素”的方法，為公正轉型政策內涵的進一步擴充提供一定的空間。問題3：提及公正轉型的締約方在哪些

196、氣候行動中引入了公正轉型？在探究公正轉型如何融入氣候行動的過程時，本文綜合分析了目前有關公正轉型實踐行動的研究所采用的主流研究方法，以及有關氣候行動的研究所采用的研究策略2?？紤]到氣候行動分析的實用性，本文參考了世界資源研究所（World Resources Institute,WRI）在研究NDCs進度時所采用的研究方法（Fransen et al.2022）。該方法將氣候行動分為減緩和適應兩大類，并將減緩行動涉及的行業進行再分類，分為能源，工業，建筑，交通，廢棄物處理和土地利用、土地利用變化與林業（LULUCF）七個行業。由于公正轉型文本有關適應行動的討論較少，且缺少更加普遍適用的分析框架

197、，本文沒有進一步對適應行動涉及的行業進行再分類。本文在分析推動公正轉型的關鍵要素時，將巴黎協定以及“公正轉型路徑的工作方案”中所識別的支持氣候行動的三大要素能力建設、資金以及技術開發和轉讓納入分析框架。這三大要素對推動公正轉型的重要性已經在相關文獻中獲得了廣泛認同（Fergus Green and Ajay Cambhir 2020;Tavares 2022;S.Weller,Beer,and Porter 2024）。本文希望通過這種簡單直接的分類方法，能系統性地提取政策文本所關注的氣候行動領域，并以此為基礎，對公正轉型的措施進行更加具體的分析與討論，對公正轉型如何與現階段氣候行動的討論相結

198、合進行梳理和總結。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|37第三章 梳理80個締約方氣候政策文本中的公正轉型概念 目前，已有80個締約方在 聯合國氣候變化框架公約 下的核心政策文件中明確提到“公正轉型”，然而，不同締約方在公正轉型概念的理解和認識，以及相關政策討論和制定深度上，存在著顯著差異。本章從概念界定出發，梳理締約方政策文本中有關公正轉型的表述，分析政策文本是如何借鑒和援引既有的可持續發展倡議的，以及現階段各締約方如何理解和闡發公正轉型的政策內涵。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|393.1 公正轉型尚缺乏有共識的概念定義大部分提及“公正轉型”的締

199、約方并未明確定義該概念。超過一半的提及公正轉型的締約方（44個國家）僅是使用了公正轉型這一術語，對“公正轉型是什么”并沒有具體論述。這些締約方通常采用的表述有“確保公正轉型”或“遵守公正轉型原則”等，然而，在公正轉型概念內涵和外延尚未在國際上形成共識的背景下，簡單地、未加界定和解釋地使用公正轉型這一術語，可能會導致概念的混淆和政策邊界的模糊。在對公正轉型進行定義的締約方中，歐盟成員國對公正轉型做了簡潔的、統一的定義。已有36個締約方對公正轉型作出較為直接的定義（詳見附錄4），其中，27個歐盟成員國采用了統一的定義。歐盟對公正轉型定義的闡述是“向氣候中和經濟進行的公平轉型3，不讓任何一個人掉隊”

200、。歐盟定義非常簡潔，但卻因為概括性較強，在指導具體政策和行動方向時，所能提供的信息有限。因此，部分歐盟國家（如比利時、盧森堡、德國和斯洛文尼亞）在歐盟定義的基礎上進行了自主擴展解釋。但值得注意的是，歐盟已經建立了較為完整的公正轉型機制，明確了公正轉型的政策內涵，考慮到歐盟成員國所處的發展階段和轉型需求的差異，即使歐盟對公正轉型做了簡潔的定義，也并未導致歐盟成員國在理解和實踐上出現不一致的情況。已對公正轉型作出定義的締約方普遍采用“氣候行動目標+經濟社會發展目標”的框架，將公正轉型視為實現這些目標的戰略、行動或政策體系。這表明公正轉型本身并不是終極目標，而是一種路徑或政策工具，為各締約方制定策略

201、、構建政策框架和設計制度預留了空間。通過有機結合經濟、環境、產業、教育等多領域的政策工具和手段，公正轉型能夠更有效地適應不同締約方的具體需求與挑戰。此外，這種定義也體現了政策制定者對公正轉型行動的功能性期待即協調低碳轉型、氣候韌性、經濟發展和社會公平等多重可持續發展目標，消解傳統“就業”與“氣候”的二元對立，降低高碳地區對于低碳轉型和氣候行動的抵制（Evans and Phelan 2016;S.Weller,Beer,and Porter 2024）。以阿根廷和愛爾蘭為例：阿根廷認為公正轉型是“行動路線圖”，可以推動實現“社會經濟可持續”和“社會環境正義”的社會經濟目標，以及“低排放”和“有

202、韌性”的氣候環境目標；愛爾蘭則強調公正轉型是一個前瞻的、以行動為導向的框架，以實現可持續、包容的低碳化與韌性轉型。自主定義和擴展解釋可以更有效地促進公正轉型實踐的開展。各締約方對于公正轉型在協調多重發展目標上發揮重大作用給予了厚望，同時，在確定實施路徑與行動方案時，更加強調公正轉型決策的自主性和本土化。已有定義的締約方普遍采用概括的定義方式，這種定義方式可以統合現有的龐雜的和碎片化的轉型政策，而通過進一步的擴展解釋，則可以識別具體的轉型問題，并指導具體領域的實踐。因此，自主定義和拓展解釋可以將公正轉型這一內涵豐富、廣泛使用的口號化概念具象化和政策化，從而更加有效地引導各國落實并加強氣候行動，推

203、動形成國際治理共識。3.2 公正轉型概念受到多個可持續發展倡議的影響在提及公正轉型的締約方中，無論是已明確定義公正轉型的締約方，還是僅提到但未定義公正轉型的締約方，都是通過引用巴黎協定序言、國際勞工組織公正轉型走向環境可持續經濟和社會的準則（“公正轉型準則”）、聯合國“不讓任何一個人掉隊原則”（leaving no one behind,LNOB）及可持續發展目標（SDGs）等國際發展倡議，闡釋其對公正轉型的理解和自己的政策立場。本文希望通過分析公正轉型與可持續發展倡議之間的聯系，進一步剖析各締約方對公正轉型的認知情況和實踐的邏輯基礎。巴黎協定 序言和國際勞工組織的“公正轉型準則”強調創造體面

204、工作以及綠色就業，深刻塑造了部分締約方有關公正轉型的政策內涵。共有8個提及公正轉型的締約方在其氣候文件中明確提到這兩個指導文件，作為對公正轉型概念理解的補充。這些文件在肯定社會低碳轉型重要性的同時，強調創造就業以及勞動力保護。這不僅是對保護高碳能源依賴地區、高碳行業和脆弱人群訴求的響應，也從側面印證了公正轉型概念發源于工會和社會活動。在直接響應上述兩個核心文件的締約方中，安提瓜和巴布達提出，要根據國際勞工組織“公正轉型準則”的要求設計其公正轉型框架；危地馬拉提出，將在更新其國家自主貢獻目標時采用國際勞工組織提出的有關公正轉型框架，分析其氣候目標和政策設計，確保不會限制勞動力的權益；挪威也在其國

205、家自主貢獻目標中強調了對國際勞工組織“公正轉型準則”的支持，并參考制定了轉型弱勢群體幫扶、技能培訓和社會對話等政策。此外，一些締約方也在其政策文本中明確表達了創造高質量就業、體面工作的公正轉型目標，側面反映了對上述兩個文件核心要求的支持。公 正 轉 型與聯合 國“不讓 任 何 一 個人 掉 隊”原 則（LNOB）緊密相連。2016年，聯合國首次提出“不讓任何一個人掉隊”原則（LNOB）。時至今日，“不讓任何一個人掉隊”（LNOB）原則已成為實現“2030可持續發展目標”（SDGs）的普遍原則之一（UN Sustainable Development Group,n.d.），以及聯合國發展系統對

206、各國落實可持續發40|WRI.ORG.CN展目標的核心要求（UN Sustainable Development Group 2022）。本文分析發現，“不讓任何一個人掉隊（LNOB）”是在提及公正轉型的締約方的相關政策文件中出現頻率最高的政策表述，被歐盟、加拿大、南非等34個締約方引用。部分國家將公正轉型作為落實“不讓任何一個人掉隊”原則（LNOB）、可持續發展目標（SDGs）等主流倡議的政策“抓手”，將概念的政策內涵延展至更廣泛的可持續發展目標。將“不讓任何一個人掉隊”（LNOB）與公正轉型概念相聯系，一方面體現了國際社會對氣候行動已經或即將帶來不平等的經濟、社會影響這一問題的認同與反思（

207、UNFCCC 2023b），另一方面也彰顯了將已具有普遍共識的平等認知應用到氣候行動爭議解決和氣候治理中的政策意圖（UN Sustainable Development Group 2022）。此外，公正轉型也被當作一個強化或者實踐現有國際可持續發展倡議的機會。例如，津巴布韋等國家將公正轉型直接與“2030可持續發展目標”關聯，指出公正轉型與17個可持續發展目標中的14個目標相關，明確將氣候行動（SDG13）、減少不平等（SDG10）、體面工作和經濟增長（SDG8）、可負擔得起和清潔的能源（SDG7）等聯系在一起。使用“不讓任何一個人掉隊”（LNOB）或者引用“2030可持續發展目標”的方式輔

208、助理解公正轉型，表述簡潔又體現了政策內涵的豐富性，但也容易將政策內涵的重心導向其他廣義的可持續發展倡議，造成政策內涵本體的主要關注點和具體的行動領域趨向泛化的問題。綜上，公正轉型與 巴黎協定序言、國際勞工組織（ILO）的“公正轉型準則”以及“不讓任何一個人掉隊”原則（LNOB）和可持續發展目標（SDGs）緊密相連，同時，公正轉型強化了就業保障的狹義目標以及更廣泛的可持續發展目標。這種關聯在一定程度上可以減少國際溝通及合作中潛在的爭議。然而，一旦公正轉型成為兩個甚至多個可持續發展目標的橋接工具后，對其政策設計和實施也提出了更高要求。如何在多目標之間協調優先級與實施順序，成為影響政策落地的重要因素

209、。因此，進一步深化對公正轉型的理解并提升其實際應用的有效性，以推動務實氣候行動的目標，是目前重要而緊迫的任務。專欄 3|聯合國可持續發展普遍原則：不讓任何一個人掉隊（LNOB）2016年，聯合國行政首長理事會批準了不讓任何一個人掉隊：可持續發展的平等和不歧視的共同框架報告，首次提出“不讓任何一個人掉隊”（LNOB）的表述。該文件為各國實現平等（所有群體實現機會和結果的實質性平等）、非歧視（禁止根據國際人權條約確定的理由對個人和群體進行歧視），以及更廣泛的公平（成本、利益和機會分配的公正性）提出了可行的行動建議。同時，報告也對水平不平等（社會群體之間的不平等）和垂直不平等（如收入不平等）、機會和

210、結果不平等，代際不平等，以及國家之間的不平等等現象進行了論述說明。報告強調，不斷加劇的不平等并非不可避免，而是由政策、法律、機構和文化實踐，或者塑造經濟、政治和社會規則共同作用的結果。來源：課題組根據不讓任何一個人掉隊：可持續發展的平等和不歧視的共同框架（聯合國行政首長理事會，2017）修改。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|41第四章 建立基于多重正義原則的公正轉型框架 政策制定應在總結既往經驗的基礎上，在行動中凝聚對公正轉型的內涵共識。為引導締約方提升對公正轉型的認知和應用，本章基于承認正義、程序正義、分配正義和補償正義四大原則建立了公正轉型概念框架，并通過梳理80個

211、締約方對公正轉型的差異化理解與政策訴求，提煉出與四大正義原則對應的實踐要素。條理的概念框架為締約方提供了系統化、科學化的理論指導，有助于推動公正轉型從概念認知向實踐應用的實質性轉化。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|434.1 承認正義得到了多數國家的普遍認同在氣候治理領域中，公正轉型的承認正義是指在向更可持續的社會轉型的決策過程中，要充分認可并融入邊緣群體的觀點、知識和價值觀，同時兼顧各方競爭性的發展利益，認識到部分群體，尤其是那些易被邊緣化或適應轉型能力較弱的利益攸關方，可能或已經因氣候和能源政策受到影響（Hrri and Levnen 2024;Schuster e

212、t al.2023;Pai,Harrison,and Zerriffi 2020）。承認正義的行動要素和政策舉例見表2。公正轉型政策內涵體現承認正義的締約方如圖5所示。圖 5|公正轉型政策內涵：體現承認正義的締約方注：黃色區域代表在收集的文本中體現了承認正義原則的締約方，深灰色區域表示未體現承認正義原則的締約方。來源：課題組整理制作。體現承認正義的締約方提及公正轉型的締約方表 2|承認正義的行動要素和政策舉例行動要素政策舉例要素1：要素1：確保在轉型政策決策過程中，發展中國家居民、原住民、婦女、青年和子孫后代等較為邊緣群體的參與具有包容性，且其代表性得到充分體現加拿大：針對全球市場對更清潔的產

213、品和服務的持續需求，政府將采取措施幫助加拿大的勞動力抓住這一機會，包括：支持加拿大人在不斷發展的行業中獲取新技能，幫助工人獲得所需的教育和認證，通過將工人與雇主和良好的工作聯系起來，提升工人未來的穩定性，并確保加拿大邊緣群體，包括婦女、少數族裔、殘疾人、原住民和青年可以公平地獲得這些機會要素2：要素2：融入交叉視角，認識到性別、種族、階級等不同身份如何相互交織，并共同塑造社區的經驗、脆弱性和適應轉型的能力哥斯達黎加：哥斯達黎加認識到，一些群體的社會、經濟和歷史條件使其更容易受到氣候變化的影響。最脆弱的群體包括殘疾人、跨性別者、老年人、婦女和青年、兒童、原住民和非洲人后裔。與此同時，原住民和非洲

214、人后裔所保留的基于各自世界觀和與自然關系的知識和傳統是無價之寶，這種認識應該成為與脆弱人群共同踐行氣候行動的基礎要素3：要素3：認識和重視與可持續發展轉型相關的各種形式的知識、文化和觀點，而不是偏愛西方主流敘事或知識體系。轉型政策應與當地的目標、優先事項和發展愿望保持一致，以尊重國家、社區和群體的自決權來源：課題組根據Huttunen等的文獻（Huttunen et al.2024;Nachum 2021;Mllerov et al.2023;Abram et al.2022）的文獻和國家公正轉型文本整理而成。44|WRI.ORG.CN承認正義被大多數提及公正轉型的締約方視為公正轉型的必然要求

215、。近90%的提及公正轉型締約方（70個）的文本響應了該原則，在轉型政策中認同或識別了邊緣化或弱勢群體，或通過包容性方式讓這類群體有意義地參與對其產生影響的轉型政策制定過程。因為包容性參與和程序正義的要求有重疊，本小節重點討論各締約方對轉型中的邊緣化或弱勢群體的識別。各締約方在認定弱勢群體時采用了不同視角，對于哪些群體屬于弱勢群體的認識呈現出顯著差異。有的締約方強調單一弱勢群體，有的締約方融合多重視角，認定多種脆弱群體。其中，各締約方認定的單一弱勢群體有青少年（36%的締約方）、低收入人群（30%的締約方）和女性（28%的締約方）（見圖6）。青少年：鑒于氣候變化問題的長期性和代際影響，應突出青少

216、年參與決策過程的重要性，以確保未來政策的公平性和可持續性。在就業與教育方面，應強調為青年提供就業機會和加強人才的教育培養，特別是注重綠色技術和科學、科技、工程及數學（science,technology,engineering,and mathematics,STEM）教育實踐。低收入人群：應關注能源轉型導致該群體生活成本上升的問題，尤其是住房和交通等基本生活需求。女性：加拿大、哥倫比亞和埃塞俄比亞等國都強調，公正轉型應與性別行動協同，采取性別敏感措施，著眼于解決氣候政策和行動中的性別不平等問題，并通過能力建設和促進全過程參與等措施，推動性別平等和女性賦權。其他的弱勢群體還包括：基于經濟社會多

217、重脆弱性視角，部分締約方將原住民（哥斯達黎加、加拿大、新西蘭等）、難民（巴勒斯坦和盧森堡等）、非正規勞動力（哥倫比亞和南非等）、殘疾人（南非和巴勒斯坦等），以及依賴森林的社區居民（利比里亞等）等認定為弱勢群體?；谂欧琶芗彤a業的轉型脆弱性視角，安提瓜和巴布達、阿根廷，以及歐洲多國關注受到影響的工人和社區，阿爾巴尼亞等國從施政的更高層級關注“因依賴煤炭等化石燃料而受轉型成本影響最嚴重的地區和部門”?；谂欧诺臍v史差異視角，玻利維亞認為南方國家居民受到發達國家的“碳殖民主義“的影響，是全球低碳轉型中的弱勢群體。關于識別邊緣化或弱勢群體方法的討論明顯不足。大多數締約方的政策文本未詳細提及弱勢群體的

218、識別方法，而是直接標明弱勢群體的范圍以及相應的政策措施。在缺乏有效信息的情況下，本文無從判斷各締約方是否完整識別了受到轉型影響的邊緣化或弱勢群體，以及那些被識別出的少數邊緣化或弱勢群體是否是最應被優先關注的對象。同時，大多數締約方都是從單一維度識別低碳行動中的脆弱群體，缺少綜合年齡、性別、職業、經濟水平等社會經濟指標的交叉性（intersectionality）視角，從而可能忽略或低估部分群體的脆弱性（Gonzalez 2020）。因為承認正義與程序正義、分配正義在內涵上存在一定的重疊，缺乏識別方法可能導致政策缺陷，這種缺陷還可能影響到對體現程序正義和分配正義的政策內容合理性和有效性的評判。圖

219、 6|公正轉型政策提及的弱勢人群的締約方數量及占比注：依據擴展關鍵詞搜索方法（具體見附錄6）統計匯總了在80個提及公正轉型締約方的相關政策文本中，提及弱勢人群的締約方數量及比。來源：課題組制作。203530251550女性青少年22,27.5%29,36.3%24,30.0%5,6.3%3,3.8%6,7.5%原住民低收入人群移民少數族裔10從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|454.2 公正轉型相關政策的程序正義亟待提升在氣候治理領域，公正轉型的程序正義是指，在向更可持續和低碳經濟轉型的過程中，確保決策過程的公平性和包容性，保障所有利益相關者（特別是邊緣化群體）能夠在有效

220、的問責機制下了解、參與并影響決策進程。程序正義的行動要素和政策舉例見表3。公正轉型政策內涵體現程序正義的締約方如圖7所示。各締約方對程序正義的響應率是四項原則中最低的。約44%的提及公正轉型締約方（35個）的相關政策體現程表 3|程序正義的行動要素和政策舉例行動要素政策舉例要素1：要素1：確保利益相關者（例如工人、社區居民和邊緣群體）有意義地參與決策過程，保障其在制定轉型政策和評估結果時有發言權挪威：挪威有多項機制為勞動力市場重組提供良好支持。雇主、工會和政府三方合作對于應對各類挑戰至關重要。合作的一個重要內容是確保正在經歷重組的部門員工擁有“安全網”，確保人們有機會發展新技能并獲得新職業資格

221、。公正、公平地向低排放社會轉型是涉及社會各個方面的包容性進程。從個人到民間社會組織，所有人都必須參與其中。挪威的總體政治目標之一是增加民間社會組織的參與度和推動志愿工作的發展。由于氣候和環境問題在挪威社會中非常重要，政府將鼓勵各類志愿組織和社會各界更加深入地參與到氣候和環境問題的應對中來。今天的兒童和青少年將在 2050 年的低排放社會中成長為成年人。2019 年春季，挪威的兒童和青少年在全國范圍內進行動員，展現出強烈的參與意識和責任感。兒童和青少年組織已被納入公眾咨詢體系，確保他們的觀點能夠在政策制定過程中得到充分體現。挪威兒童和青年理事會多年來一直作為挪威代表團的成員，參加聯合國氣候變化框

222、架公約 框架下的國際氣候談判要素2：要素2：在決策過程中，提高信息獲取便利性和透明度，確保利益相關者能夠了解轉型政策及其影響智利：智利在“國際自主貢獻 2020”中承諾，到 2021 年制定公正轉型戰略，保護電網脫碳過程中最弱勢群體的權利，并鼓勵公民積極參與公正轉型戰略的設計和實施。隨著公正轉型戰略于2020年9月16日完成公民咨詢程序，這一承諾即將兌現。目前（2020年），相關部門正在分析收到的意見，并對文件進行調整，為發布最終版本做準備。公眾咨詢期間發布的文件詳細說明了該戰略必須包括的原則、支柱內容和承諾，以人為本，確保智利將能源轉型納入公平公正的社會和環境發展中，促進創造就業機會，提高人

223、們的生活質量，并改善能源基礎設施所在地區的環境條件。智利的公正轉型戰略旨在創建一個解決各地區能源轉型問題的框架，提出應吸收轉型地區當地的觀點，從而能夠保證轉型戰略在轉型地區的落地盧森堡：不同社會伙伴之間的制度化談判機制在維護社會凝聚力方面扮演著重要角色，并將通過交流平臺繼續發揮作用。這一參與過程為公民、社會和經濟各界提供了參與的機會，從而增加了政治行動的可接受性要素3：要素3：建立涉及經濟和社會方面內容的政策談判、協商和協議的正式流程，建立從工作場所到國際談判等各個層面不同利益相關者之間的協商、談判和信息交流機制，確保轉型對所有相關方都是公正和公平的要素4：要素4：建立明確的問責機制，決策者必

224、須對轉型政策成本、效益或者資金等要素的分配不公正行為負責印度尼西亞：公正能源轉型伙伴關系（JETP）的治理機制對于 綜合投資與政策規劃（Comprehensive Investment and Policy Plan,CIPP）的成功實施至關重要，因為它致力于確保領導力和所有權，從而提供明確的戰略方向、透明度、完整性和問責制度。該機制保障了穩健的決策過程，以便釋放和擴大來自多元渠道的資金，并精準對接適當的融資工具和公正能源轉型伙伴關系投資的重點領域來源：課題組根據Maria Antonia Tigre等（Maria Antonia Tigre 2023）的文獻和國家公正轉型文本整理 46|WR

225、I.ORG.CN序正義原則，提出了增加邊緣化或弱勢群體參與轉型政策制定的要求或具體措施。本文認為，響應率較低的原因可能是多方面的。第一，程序正義與其他正義原則緊密相關：程序正義與承認正義部分重疊，兩者均要求將邊緣化群體納入包容性決策，并通過給予邊緣化群體更多參與機會，進一步強化了承認正義（Hrri and Levnen 2024）；程序正義與分配正義聯系緊密，分別從保障包容性決策流程的角度，以及保障成本和收益分配的角度，促進轉型政策中各利益相關方的公平性。第二，程序正義要求的保護受影響群體的民主參與、提升政策信息透明度等原則與政策制定的民主化要求相近。對部分締約方而言，這些原則可能已經被內化到

226、自身政策制定的既有流程之中，因此沒有額外強調。第三，程序正義的實施還受到制定層級的影響。程序正義要求締約方幫助受影響群體（尤其是邊緣化或弱勢群體）能夠以有意義且系統的方式參與政策制定的各個環節。這一要求可能與氣候政策制定層級較高、通常采取自上而下的制定方式的邏輯相悖，因此響應率略低。最后，程序正義響應率過低可能也與本研究收集的文本范圍相關。部分締約方的煤炭、油氣或其他碳排放密集地區制定了地區公正轉型戰略，其中可能有體現程序正義的相關描述，但上述文本不在本研究的數據收集范圍內，因此相關內容可能未能被覆蓋。程序正義強調了自下而上參與轉型治理的重要性，如果公正轉型缺少程序正義要素，則可能導致地方或部

227、分群體不認同相關轉型政策。那些公正轉型沒有體現程序正義的締約方，并非沒有制定有利于邊緣化或弱勢群體的優惠政策，而是缺少支持這些群體長期和制度化參與轉型治理的機制。邊緣化或弱勢群體的參與能夠幫助提高政策的接受度和有效性，例如，新西蘭的公正轉型政策的核心訴求之一是幫助彌合國家氣候雄心和地方實踐之間的差距，化解低碳轉型是“地方為國家買單”的負面看法。僅依靠自上而下給予優惠政策，缺少自下而上的政策參與，可能導致施政內容與地方訴求之間的錯位，進而影響轉型政策的公正性和可接受度。本文根據已有政策文本總結了能夠體現和提升程序正義的政策措施，包括：增加不同利益主體的對話機制，包括不同政府層級和部門間溝通，以及

228、政府、企業和民間社會等的溝通。通過信息公開、意見反饋等方式，將不同利益群體（尤其是邊緣化或弱勢群體）納入地方或行業轉型政策的規劃、咨詢和監管流程。通過法律法規保障利益相關者的參與權，確立社會保護協商程序，并進行制度化審查。設 立 轉 型中心 等地 方實體，或 提 供 有針對 性的研究資金，長期支持地方在不同階段開展轉型行動的研究、制定和落實工作。圖 7|公正轉型政策內涵：體現程序正義的締約方注：藍色部分是在收集的公正轉型文本中體現了程序正義原則的締約方，深灰色部分是未體現程序正義原則的締約方。來源：課題組整理制作。體現程序正義的締約方提及公正轉型的締約方從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文

229、件中的公正轉型|474.3 實現分配正義的政策設計還需探索在氣候治理領域中，公正轉型的分配正義是指，在向低碳經濟轉型過程中，不同社會經濟群體、地區和部門之間發展機會、福利與轉型成本的公平分配，并盡量避免給已處于不利地位或弱勢的群體帶來不公平的負擔。同時，分配正義與聯合國氣候變化框架公約框架下的公平概念，以及共同但有區別的責任原則（CBDR-RC）密切相關，承認不同國家和群體適應轉型的能力不同，強調需要減輕對最貧窮和最弱勢群體的負面影響（Johansson 2023）。保護轉型過程中“最無優勢”（least advantaged）群體不受損害，體現了羅爾斯在正義論中提出的差別原則（the dif

230、ference principle），旨在避免轉型過程中因公平機會等分配機制導致的優績主義對弱勢群體造成進一步擠壓（奧爾薩雷蒂 2024）。本文統計顯示，約76%的提及公正轉型的締約方（61個）通過為識別出的脆弱地區或行業、邊緣化或弱勢群體提供傾向性或福利政策來體現分配正義，表4中4個行動要素代表了主流的政策設計方式。公共轉型政策內涵體現分配正義的締約方如圖8所示。表 4|分配正義的行動要素和政策舉例行動要素政策舉例要素1：要素1：共同但有區別的責任原則指出，各締約方在國際氣候治理中的“共同責任”是盡可能廣泛合作，以應對氣候變化及其不利影響。同時，各締約方也應考慮其不同的條件、能力、對溫室氣體

231、排放的歷史貢獻和具體發展需要等要素，執行不同的氣候承諾玻利維亞：玻利維亞在國際上建議承認公平原則和共同但有區別的責任原則，以促進社會公平公正地向低碳經濟轉型，同時，譴責發達國家試圖對所有國家實施的新“碳殖民主義”，這將增加南半球國家對全球北方發達國家的依賴要素2：要素2：確保轉型的成本和收益在社會和不同群體之間公平分配，包括補償可能遭受損失的群體以及確定誰應該承擔轉型成本，確保不會以犧牲其他利益相關者為代價使某些利益相關者獲得不成比例的利益捷克：捷克根據反映各個煤炭產區當前狀況及其未來向低碳經濟成功轉型的需求的五個指標來分配資金，具體包括總人口、地區國內生產總值、失業率、受采礦業影響的地區、研

232、發人員數量要素3：要素3：為受到轉型負面影響（如失業、經濟衰退或環境惡化）的工人、社區或地區提供補償或支持。同時，著手解決轉型過程中加劇的現有社會和經濟不平等問題，確保弱勢群體不會因變革而承受過重的負擔德國：德國氣候行動政策不僅致力于有效減少溫室氣體排放，還將經濟繁榮和社會正義作為關鍵政策原則。在分配負擔時，必須確保造成問題者付出相應代價，同時避免給低收入家庭帶來過重負擔。因此，政府將優先考慮那些既能減緩氣候變化又能促進社會正義的氣候行動措施。如果存在替代且同樣有效的氣候行動方案，將優先考慮那些更能促進社會正義和創造高水平就業的方案。如果無法實施此類方案，政府將采取下游社會再平衡措施。因此，聯

233、邦政府在聯合協議中明確，為了抵消未來碳價的上漲帶來的影響，并促進市場體系的發展，除了取消可再生能源附加費之外，還將制定社會補償機制（即氣候效益機制）要素4：要素4：向資源匱乏的國家、社區、人群提供技術援助和資金等能力建設支持，幫助他們有意義地參與到轉型政策進程中來歐盟國家：為了促進向氣候中和的轉型，歐盟建立了社會氣候基金，支持弱勢家庭、微型企業和交通用戶，幫助他們應對建筑、道路運輸和燃料排放交易體系新價格機制帶來的影響來源：課題組根據Honkonen等（Honkonen 2009;Pai,Harrison,and Zerriffi 2020;Schlosberg 2004;Stark,Gale

234、,and Murphy-Gregory 2023）的文獻和國家公正轉型文本整理。48|WRI.ORG.CN本文從“分配”的對象和“公平份額”（fair share）的標準這兩個方面，結構化地橫向對比這61個締約方的政策內容。分析發現，各締約方在討論分配對象時，區分了對外分配和對內分配兩種情境，并且分配的內容各有不同，但關于確定“公平份額”的具體方法，普遍缺乏明確的說明。討論對外分配時，主要聚焦于減排責任的劃分以及國際合作中的資源分配問題。減排責任：玻利維亞認為氣候正義是公正轉型的主要體現方式，因此需要在秉承“共同但有區別的責任原則“的前提下分配南方國家和北方國家的減排任務。轉型資源：為了實現碳

235、中和及公正轉型，南非和印度尼西亞等發展中國家需要國際社會提供額外援助資金、減息貸款、投資機會等經濟激勵，以及提供技術援助和能力培訓等。討論對內分配時，主要聚焦于轉型成本和轉型資源的分配問題。轉型成本：實踐中，大部分締約方是通過轉型成本（而非轉型效益）的平均分配來體現分配公平原則。同時，少部分締約方明確轉型成本的概念和范圍。奧地利從政策設計層面，將轉型成本詮釋為工作崗位數量的變化和受到氣候風險影響的程度，認為應當據此設計轉型政策。德國建立了氣候行動社會監測系統，對氣候政策的社會影響和成本的再分配進行評估，并設計盡可能體現社會公正的措施。然而，大多數締約方是通過直接對受氣候行動影響的脆弱地區、邊緣

236、性或弱勢群體采取保護性政策，來體現分配的公平性，其中隱含了轉型成本的分配問題。轉型資源：轉型資金是被分配的主要資源，締約方通過提供生態修復資金、地區發展資金、行業轉型資金、技術投資、研發資金和脆弱人群補貼等多種方式的資金，實現了向脆弱地區、邊緣性或弱勢群體分配資金以促進轉型的目標。除此之外，加拿大、安提瓜和巴布達、波黑等國將技術援助、能力培訓（如培訓和教育資源等）以及新增崗位也納入可被分配的資源范圍。大多數締約方在政策中提出“分配”，但是缺少對分配方法的描述，因此，我們無法判斷分配是否公平。綜觀61個體現了分配公平的締約方的政策文本，多數文本強調公平分配的重要性，以及對“最無優勢”群體的保護。

237、此外，一些締約方將公正轉型作為優化政策的標桿，從宏觀經濟視角出發，將設計中的減排策略與現在正在實施的政策進行對比，圖 8|公正轉型政策內涵：體現分配正義的締約方注：粉色部分表示在收集的文本中體現了分配正義原則的締約方，深灰色部分表示未體現分配正義原則的締約方。來源：課題組整理制作。體現分配正義的締約方提及公正轉型的締約方從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|49系統評估這些措施在環境、經濟、就業、公眾健康及社會等多個領域的成本與收益，通過這種綜合評估，引導資源分配更加公正和可持續。然而，這些締約方未詳細說明分配的方法，從而難以判斷分配機制和結果的公正性和科學性?，F有文獻探討了

238、多種分配方法，如基于轉型效益、成本和資源公平的分配，以及基于貢獻的公平分配、每個人一致的平等分配或是基于需求的分配，但這些分配方法之間存在較大分歧，尚未形成共識。即便是那些已明確了具體分配方法的締約方，采用的方法也呈現出多樣性特點。本文發現，僅有6個締約方相對具體地描述了分配政策的制定原則或方法，為判斷這些政策是否給受到負面影響的群體帶來“公正”的補償提供了一些依據。梳理結果顯示，大部分締約方以脆弱人群為對象制定相關政策，少數締約方的分配對象包括脆弱地區和中小企業。這種多樣化的實踐顯示出氣候行動影響的全面和復雜，需要加快對氣候政策的經濟社會影響評估，并因地制宜、盡快制定針對弱勢人群、中小企業和

239、脆弱地區的保障政策。4.4 補償正義旨在避免新的不平等并修復已有不平等在氣候治理領域中，公正轉型的補償正義是指，補償因轉型政策所帶來的對于居民權利、生計或環境的干擾和損害（European Environment Agency 2024）。具有補償正義特征的公正轉型相關政策強調，在能源轉型的過程中，通過經濟或其他形式補償受到不成比例影響的群體，避免造成新的不平等，同時修復已有不平等。補償正義的行動要素和政策舉例見表6。公正轉型政策內涵體現補償正義的締約方如圖9所示。本文統計顯示，約68%的提及公正轉型締約方（54個）的相關政策符合補償正義原則。判斷補償正義的典型標準是是否為脆弱地區、行業和人群

240、提供培訓、教育和能力提升的機會。同時，歐盟國家（如西班牙）在煤炭產區實施土地生態修復和基礎設施建設等政策，幫助脆弱地區奠定發展基礎，這是對歷史上以及轉型過程中的邊緣群體和社區居民的一種矯正和補償措施，也是補償正義的具體體現。專欄 4|3個國家在制定具有分配效應的公正政策時使用的方法描述 加拿大：加拿大政府致力于在整個聯邦政府中使用增強版性別分析方法（Gender-based Analysis Plus,GBA+），該方法為評估系統性不平等提供了嚴謹的工具，旨在推動加拿大的性別平等事業。該方法的研究對象是可持續消費和生產政策（Sustainable Consumption and Product

241、ion,SCP）。政府將對每項政策和計劃進行附加的GBA+分析，以最大限度地為受氣候變化負面影響最嚴重的人群帶來積極利益，包括低收入加拿大人、婦女、原住民以及生活在農村和偏遠地區的人們。哥倫比亞：勞動力的公正轉型可以提高人們的生活質量，使人們能更好地融入社會和經濟體系，確保沒有人掉隊。哥倫比亞正在制定、跟進和監測到2050年勞動力公正轉型的國家戰略。國家數據中心制定了國家勞動力公正轉型戰略（將于2023年確定），明確了對勞動力公正轉型實施的跟蹤、監測和評估指標所采用的方法，這些方法將涵蓋地域、種族和性別等多個維度。為實現碳中和目標，應全面調查和評估主要相關部門勞動力轉型的社會影響和經濟性。這些

242、研究應作為監測就業轉型的基準線，并且必須融入地域、代際、差異和性別的視角及方法。捷克：根據反映各個煤炭產區當前狀況及其未來向低碳經濟成功轉型的需求的五個指標來分配資金，具體包括總人口、地區國內生產總值、失業率、受采礦業影響的地區、研發人員數量。來源：課題組根據各締約方相關氣候文件總結。50|WRI.ORG.CN表 5|補償正義的行動要素和政策舉例行動要素政策舉例要素1：要素1：以經濟或其他形式補償因為碳排放或氣候變化而受到不成比例危害的地區和居民斯洛文尼亞：這些措施（如增加化石燃料的二氧化碳稅）會影響最弱勢群體，政府將通過適當的機制（如利用稅收降低社會保障繳款率，增加家庭社會福利、提升能效和可

243、再生能源來源等）對這些群體進行補償要素2：要素2：向歷史上受到轉型負面影響的個人、社區或生態系統提供經濟支持、環境修復或其他形式的補償比利時：區域工業的脫碳工作也將獲得支持，為經濟轉型和購買相關高性能技術材料的共同投資提供贈款。此外，該投資還將有助于凈化前工業場地，使其能夠適應新的經濟活動，同時避免進一步的土壤消耗意大利：基金將幫助相關部門在塔蘭托市周圍創建一條綠化帶。這種由城市公園和自然區域組成的綠色基礎設施將有助于恢復退化土地和減少二氧化碳排放要素3：要素3：提供轉型補助金、再培訓課程等，幫助工人獲得新技能、適應新的就業機會或有尊嚴地退休，消除失業的影響南非：雖然一些工人和社區居民可能會轉

244、型到新的工作崗位和行業，但其他工人和社區居民仍需要量身定制的轉型方案或長期支持。社會保障體系為長期貧困者、失業者以及受行業變革或直接氣候災害影響的人群提供的支持機制可能存在差異?，F行社會保障制度存在明顯缺陷，既缺乏強制性的社會保障養老金發放制度，也未覆蓋不符合社會補助標準（針對1859歲年齡組）的無收入個人。社會保障部門已提議對社會保障和退休制度進行全面改革（DSD 2021），并不斷努力在南非的財政限制范圍內，明確這些措施的范圍和結構。在考慮社會保障綜合改革時，關鍵是將社會支持需求融入公正轉型的框架中。通過國家社會保障基金推動的基本收入保障制度，以及強制性的退休和殘疾保障規定，可以顯著加強受

245、轉型影響人群的保障力度。無論其收入或資產狀況如何，受影響行業和地區的工人和社區居民都應能獲得收入支持，這些措施可以作為構建全面社會保護底線的重要一步。同時，應為流離失所的工人和社區居民提供全面的社會保障網絡，確保他們在開拓新生計的同時，擁有充足的生計資源。社會保護措施（如社會補助金、失業保險、正規教育或學徒津貼）必須有針對性，并使弱勢群體（特別是婦女和年輕人）能夠受益。此外，這些措施應與教育、培訓和積極的勞動力市場政策緊密結合。社會支持還應包括鼓勵創業和自營職業的機制，并在特定時期內輔以社會保障基金的支持來源：課題組根據相關文獻和國家公正轉型文本整理。圖 9|公正轉型政策內涵：體現補償正義的締

246、約方注：綠色部分表示在收集的文本中體現了補償正義原則的締約方，深灰色部分表示未體現補償正義原則的締約方。來源：課題組整理制作。體現補償正義的締約方提及公正轉型的締約方從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|51補償正義強調對氣候行動中已經造成的不平等現象的修復。補償正義相關行動要素多出現在各締約方對化石能源轉型地區的公正轉型工作方案中。補償正義并不強調對不平等結果進行追責，而是更多體現對受影響地區和群體的損失進行彌補，以重建社區凝聚力。補償正義的實施也可能對其他正在面臨轉型壓力的高耗能行業和地區產生影響，幫助政策制定者與轉型中的利益相關方（如行業工人、社區和相關弱勢群體）建立對

247、氣候治理行動的信任，并獲得他們的支持（McCauley 2023）。采取補償正義措施時，同樣缺乏有效方法判斷所提供的補償是否足夠充分。補償正義與分配正義相似，部分補償性措施（如排放補償、恢復自然區域、再就業支持等）也是解決轉型過程中負擔分配不公平的做法。然而，兩者都面對同樣的困境難以判斷是否為脆弱地區或人群提供了“公平份額“。目前，雖然絕大部分締約方提出了旨在修復現狀和歷史不平等的政策措施，但是無法證明這些政策是否足額補償了受影響的群體。4.5 多重正義原則提升對公正轉型政策內涵的理解與應用結合多重正義原則框架對各締約方公正轉型的相關政策文本進行梳理，本文發現：公正轉型的表述被各締約方普遍認同

248、，但其政策內涵在各締約方之間存在較大理解差異。公正轉型的表述已經在至少80個締約方的官方氣候立場文件中出現，其國際認同度毋庸置疑。但多重正義原則框架的分析顯示，各締約方在應用公正轉型的層級、領域和深度上存在顯著差異，公正轉型的共識性政策內涵尚未形成。公正轉型原則能夠 提升氣候 政策制定的科學性。公正轉型正在從抽象的發展倡議轉變為提升氣候政策科學性的原則和方法。多重正義原則框架中的承認正義、程序正義、分配正義和補償正義等原則從政策影響對象、制定流程、制定方法 等多個 維 度 提 升了氣候 行 動政 策和實踐的系統性、包容性和嚴謹性。公正轉型源自行動，并且在各國實踐中不斷更新、具有實用主義特點。多

249、重正義原則框架分析顯示，80個提及公正轉型的締約方從自身氣候治圖 10|80個提及公正轉型的締約方：正義原則體現匯總注：黃色部分為收集的文本中體現承認正義的締約方，藍色部分為收集的文本中體現程序正義的締約方，粉色部分為收集的文本中體現分配正義的締約方，綠色部分為收集的文本中體現修復正義的締約方。來源：課題組整理制作。承認正義程序正義分配正義補償正義提及公正轉型的締約方52|WRI.ORG.CN基于承認正義、程序正義、分配正義和補償正義這四個核心原則形成的公正轉型分析框架，能夠兼顧公正轉型概念應用的廣度和深度要求理的需求出發，在不同行動領域、實踐應用中使用了不同的公正原則。各締約方的公正轉型實踐

250、豐富多樣，并仍在不斷演變和拓展。本文認為，基于承認正義、程序正義、分配正義和補償正義這四個核心原則形成的公正轉型分析框架，能夠兼顧公正轉型概念應用的廣度和深度要求：一方面，該框架賦予不同發展階段、稟賦和需求的締約方在政策制定上的靈活性，激勵各締約方在不同層級和領域的氣候行動中，探索適合自身公正轉型的政策、方法、路徑和戰略；另一方面，該框架建立了一套較為完整、客觀且易于執行的公正轉型指南，引導各締約方在相對一致的價值取向下加速氣候行動，用行動逐步匯聚共識。（80個提及公正轉型的締約方正義原則體現匯總如圖10所示）從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|53第五章 融合公正轉型 與

251、氣候行動 本章以80個提及公正轉型的締約方的相關政策文本為基礎，分析如下問題：一是各締約方將公正轉型嵌入了哪些氣候行動中？二是各締約方是如何討論公正轉型與減緩和適應行動的關系？三是現階段的重點工作是哪些？四是各締約方提出了哪些具體的公正轉型措施？同時，結合前文關于正義原則的討論，本章將進一步總結并提煉當前公正轉型政策實踐的主要特點。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|555.1 公正轉型與減緩行動理論上，低碳轉型以及公正轉型應涵蓋氣候行動的所有領域和層面，但實際結果顯示，80個提及“公正轉型”締約方的相關政策文本對各行業的關注程度存在顯著差異。主要表現為：對能源行業的關注最

252、為集中，而對農業和廢棄物行業的關注則相對較少。超過70%的締約方在政策文本中提到能源行業關鍵詞，超過50%的締約方提到交通和工業，超過30%的締約方提到建筑、LULUCF，以及廢棄物，僅有約20%的締約方提到農業（見圖11）。上述分析結果說明，在公正轉型相關的政策文本中，不同締約方采取的減緩政策存在對偏重特定行業的傾向。偏重的特定行業與實際主要排放行業并不完全一致，這反映出公正轉型疊加了對經濟社會的綜合考量，比如政策偏重那些能夠創造大量就業機會和促進經濟增長的行業及其具體產業。能源在80個提及“公正轉型”的締約方的相關政策文本中，能源成為最被普遍關注的行業，有73%的提及“公正轉型”的締約方（

253、58個）在政策文本中提到能源行業，具體涉及能源轉型、能源安全、能源效率等諸多方面。在能源轉型領域，公正轉型圍繞化石能源、過渡能源和可再生能源展開討論：保障傳統化石能源有序退出是能源公正轉型的焦點。各締約方對煤炭退出已達成了廣泛共識，約33%的提及“公正轉型”的締約方（26個）明確討論了圍繞煤炭退出的具體公正轉型措施，且措施所涵蓋的內容全面，包括對煤礦和燃煤電廠工人及相關社區居民的生計保障、煤礦生態修復，以及煤炭產區的轉型發展。關于“過渡能源”的分歧延續到公正轉型的措施設計上。與煤炭相似，丹麥、愛沙尼亞、斯洛伐克等油氣資源豐富的國家的公正轉型也重點圍繞油氣逐步退出以及保障受影響工人和社區居民的措

254、施展開。然而，尼日利亞和阿聯酋等國則引用公正轉型，強調了因高度依賴油氣出口而導致的經濟和社會的脆弱性。這些國家設計的近中期轉型措施包括將天然氣作為能源轉型的過渡橋梁、探索傳統能源的低碳發展路徑，以及投資碳捕集與封存（CCS）技術等。發展可再生能源 是應對能源轉型負面經濟和社會影響的關鍵 措施。共有51個 締 約方 提 到發展可再生能源（占比64%），其中以氫能為首（20%）、其次是太陽能（13%）和風能（11%）。這些締約方將發展可再生能源視為創造高質量就業、助力地區經濟轉型、解決能源可獲得性等問題的重要途徑。相關公正轉型措施包括發展可再生能源的產業政策（如對相關企業的補貼激勵）、對相關就業的

255、技能培訓支持、可再生能源基礎設施建設、電網優化工作等。公正轉型措施支持能源安全和能源效率的提升。以歐盟國家為主導，約30%的提及“公正轉型”的締約方提到了能圖 11|公正轉型：提到具體減緩行業的締約方數量及占比注：本文采用擴展關鍵詞搜索方法（具體見附錄6），統計在80個提及“公正轉型”的締約方相關政策文本中提到具體減緩行業的締約方數量和占比。此處，LULUCF是“土地利用、土地利用變化及森林”的簡稱。來源：課題組整理。30605040200能源廢棄物58,72.3%29,36.3%17,21.3%26,32.5%45,56.3%42,52.5%34,42.5%工業農業交通LULUCF*建筑10

256、56|WRI.ORG.CN源安全和可及性，其中近一半提到了能源效率。此處的公正轉型措施是為了解決在擺脫廉價化石能源的過程中出現的用能成本上升、清潔能源可及性不夠、能源供應不穩定等問題。例如，歐盟對低收入群體和中小企業的建筑及交通用能進行補貼4，支持提升建筑和電網的能效。又如，南非將支持發展去中心化的可再生能源系統，作為提高用能效率、降低環境壓力、促進社會公平和推動公正轉型的重要策略。工業工業轉型與能源轉型緊密相關，兩者的公正轉型措施不僅相似，而且在地域上高度重合。能源化工、鋼鐵/金屬冶煉、水泥等高碳行業與傳統能源地區的地理重合度較高，這些行業的轉型也與能源供應和轉型密切相關，因此公正轉型措施也

257、有較多重合，主要表現在對受到沖擊的相關產業工人、社區居民和地區經濟予以保護，以及進行棕地修復等。此外，工業轉型還呈現出以區域為單位推進轉型措施的特點5。例如，歐盟以化石能源或高碳行業集聚地區為實施單位，制定公正轉型計劃（Territorial Just Transition Plans,TJTP），推動轉型工作開展（詳情見專欄 5.）。支持工業的現代化和清潔化發展也是重要的公正轉型措施。與煤炭等化石能源的直接退出不同，荷蘭、意大利、瑞典等提到工業轉型的國家普遍傾向于通過技術改造實現高碳行業的低碳轉型。綠色工業的發展可以持續創造就業機會，增加相關締約方的經濟多樣性和競爭力，促進經濟整體向零碳方式

258、轉型。例如，英國蘇格蘭地區強調，亟須轉型的工業地區已具備豐富的資源、技術、工業技能和集群效應，應充分利用上述優勢，通過協作方式規劃低碳轉型。這些締約方的公正轉型措施包括：支持發展可再生能源發電，實現工業過程的電氣化；支持相關企業采用生物化工、工業燃料替代和循環經濟等技術，為從業人員提供針對性的技能培訓。建筑圍繞能源轉型帶來的用能負擔，建筑領域的公正轉型措施主要包括建筑用能補貼和支持能效提升。在提到建筑領域公正轉型的34個締約方中，歐盟成員國占比超過85%，這些國家為低收入家庭和小型企業提供用能補貼，并支持公共建筑的節能改造（如西班牙、斯洛文尼亞、斯洛伐克）和可再生能源的應用（如意大利支持建筑安

259、裝熱泵）。其他締約方（如韓國、哥斯達黎加等）也與歐盟政策方向基本一致，開展的措施包括：支持針對弱勢群體（如老年人、低收入群體、閣樓地下室居民）的建筑節能保溫改造，以及對新建建筑實行更加嚴格的建筑能效標準，同時對材料或設備補貼的變動進行社會影響分析，以評估對不同群體的影響并確保政策的公平性。此外，建筑領域的低碳轉型在吸納勞動力和創造就業方面有著巨大的潛力。建筑行業轉型涉及房屋改造、更新、重建，以及取暖和制冷等基礎設施和服務供給，兼具氣候和經濟效益，能夠創造可觀的就業機會。奧地利和南非都認可了這一觀點。此外，建筑的氣候適應性改造也是抵御氣候風險、提高氣候韌性的主要措施。南非提出，將培養相關的改造技

260、能作為其公正轉型措施的一部分。交通同樣圍繞能源轉型的用能負擔，交通領域的公正轉型措施主要包括提供出行補貼以及支持綠色交通發展。與建筑領域相似，歐盟也出臺了相應的應對措施，包括：為脆弱群體、微型企業和交通用戶提供交通補貼，支持可持續交通基礎設施建設，以提高區域之間的連通性。葡萄牙在作為轉型地區的新興創新中心，發展可持續的公交系統；波蘭支持公交車的電動化替代。部分發展中國家針對其交通領域的非正規就業問題，設計了相應的公正轉型措施。例如，考慮到本國交通行業的大規模非正規就業現狀，巴基斯坦、哥倫比亞、烏拉圭等國已將交通行業識別為低碳轉型中的脆弱行業，認為交通行業有進一步賦權女性的潛力。相應地，這些國家

261、設計的公正轉型的措施包括支持可持續交通的技能培訓，以及推動就業正規化。廢棄物廢棄物行業轉型與發展循環經濟掛鉤，有創造巨大經濟、社會、環境效益的潛力，因此，支持循環經濟發展成為普遍的公正轉型措施。有近30個締約方提到廢棄物行業，包括烏拉圭、洪都拉斯等發展中國家以及眾多歐盟成員國，這些締約方基本都將廢棄物的低碳轉型與循環經濟發展相結合。歐盟將循環經濟作為綠色新政的核心政策目標之一，是應對氣候與環境挑戰的關鍵路徑，并認可循環經濟具備創造大量就業機會以及提供新的經濟增長點的潛力。因此，德國、盧森堡和捷克等歐盟成員國的公正轉型措施包括支持從事循環經濟的中小企業，以及提供相關技能培訓和研發支持。此外，由于

262、同樣面臨非正規就業問題，因此廢棄物行業的公正轉型措施也包括推動正規化就業和保障從業人員健康和安全等。阿根廷、洪都拉斯和南非等發展中國家從環境正義的角度探討廢棄物管理與利用問題，強調保護弱勢群體（包括大量非正規就業群體）免受環境污染的影響，并推動向循環經濟轉型，實現環境、經濟和社會的可持續發展。相應的公正轉型措施包括促進廢棄物管理的產業升級、開展相關技能培訓、推動行業就業正規化以及為女性賦能等。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|57農業低碳轉型和氣候風險對農業中的脆弱群體產生了雙重負面影響，因此，公正轉型措施主要圍繞提供社會保護和生產性支持。在許多發展中國家，農業仍屬于勞動

263、密集型行業，尼日利亞和毛里塔尼亞都強調發展高質量可持續農業對于就業的重要意義。此外，農業易受氣候風險影響，易加劇農業從業者本身的脆弱性（如低收入、不穩定、性別不平等）。因此，農業領域的公正轉型的措施包括加強向低碳農業轉型的能力建設、提高抵御氣候風險的能力、為婦女和青年提供技能培訓、提升普惠金融服務的可及性和支持相關中小企業發展。此外，協調糧食與能源安全也是公正轉型的重要訴求。例如，阿根廷、哥斯達黎加和越南明確，在推進公正轉型的同時，需要確保糧食安全（糧食用地）與能源安全。結合土地利用，公正轉型措施也包括在保障可再生能源（包括生物燃料）開發的同時，平衡好農業用地保護和生態保護的需求。土地利用、土

264、地利用變化與林業（LULUCF）圍繞土地利用變化與林業，最普遍討論的公正轉型措施是支持礦區和棕地的生態修復。歐盟成員國（如德國、捷克、西班牙等）尤其關注礦區和棕地的生態修復，希望實現改善環境、安置轉型人員、創造就業機會等多重目標。具體措施包括支持相關地區的污染治理和生態恢復、支持相關企業發展、支持工業遺產轉型文旅，以及支持發展生態旅游。支持可持續林業發展以及保障森林社區生計是重要的公正轉型措施。為了滿足當前及未來對林業的需求，并解決廣泛存在的非正規就業問題，尼日利亞支持發展高質量的可持續林業，旨在創造就業崗位，并計劃提供相應技能培訓；利比里亞則為其森林社區居民探索可替代的生計來源，如開發非木質

265、林產品和生態旅游。此外，公正轉型措施還包括可持續、公平且包容的土地利用規劃，推動可持續城市發展。南非和突尼斯提出要確保公平且包容的土地利用規劃，推動氣候友好的居住區建設，包括建設更加緊湊和暢通的城市、改善市政服務、促進綠色交通、保障利益相關者參與決策過程，以及減少社會和區域層面的不平等。5.2 公正轉型與適應行動COP28通過的公正轉型路徑的工作方案（JTWP）具體條例強調，相關方案必須涵蓋“在國家和國際層面加強適應和氣候韌性的方法”，明確建立了公正轉型與氣候適應行動的工作聯系。在此背景下，本節專注探索各締約方在其公正轉型相關政策文本中是如何討論氣候適應和韌性的。圖 12|公正轉型：提及氣候適

266、應與韌性的締約方注：本文采用擴展關鍵詞搜索方法（具體見附錄6），統計在80個提及“公正轉型”的締約方的相關政策文本中提及“適應”和“氣候韌性”等關鍵詞的締約方數量及占比。來源：課題組整理。提及氣候適應與韌性的締約方提及氣候適應與韌性的締約方58|WRI.ORG.CN研究發現，超過1/3的提及“公正轉型”的締約方（31個）在政策文本中將公正轉型與適應/氣候韌性結合起來討論。這些締約方分布在各大洲（見圖12），一定程度上表明公正轉型概念正逐漸被應用于氣候適應話題。然而，許多締約方并沒有明確討論該概念對氣候適應行動的作用以及具體措施，而采用“公正轉型至低碳和氣候韌性的社會”的表述，或是簡單將“公正轉

267、型歸納為氣候行動中的跨領域元素”。因此，各締約方在公正轉型與適應行動協同共進方面存在較大的提升空間。在缺少對具體措施討論的情況下，本文總結了公正轉型在氣候適應討論中的主要應用場景。公正轉型強調，除了評估減緩行動可能造成的影響外，還必須考慮氣候變化的影響和風險，識別脆弱行業、地區和人群，以綜合評估脆弱性。例如，奧地利、南非和埃塞俄比亞等國指出，依靠自然資源的農業、水資源供應、畜牧業、漁業及旅游業等行業受氣候變化影響顯著，因此必須高度重視這些行業面臨的復雜風險。這些風險不僅包括減緩行動及氣候變化本身的直接影響，還涉及它們之間的相互作用，以及與氣候風險暴露度高的地區及弱勢人群等多維脆弱性相互疊加等。

268、特別在發展中國家，這些行業普遍存在非正規就業的問題，且女性和原住民等弱勢群體占比較大，這可能導致社會不平等問題進一步加劇。通過深入理解風險的傳導機制和復合作用，并綜合評估脆弱性，公正轉型能夠提升對氣候行動影響和風險的認知。公正轉型強調對弱勢群體的能力建設以 及公眾參與。延續上文對弱勢群體識別的討論，南非、哥斯達黎加和阿根廷等國強調，必須采取措施幫助弱勢群體增加氣候變化和氣候適應相關知識，加強他們的能力建設，并鼓勵他們整合本土知識，開展氣候適應和韌性行動。此外，伯利茲、巴勒斯坦等國強調，應將弱勢群體（如女性和青少年）納入氣候行動的討論和決策過程中，確保行動的包容性和公正性。公正轉型從保護弱勢群體

269、的角度出發，在基礎設施和空間優化方面推進適應行動的開展，包括建設氣候韌性基礎設施和制定平等的土地利用規劃。南非提出改進道路和雨水系統，韓國提出建設應急避難場所（防高溫）和小型公共綠地，這些行動措施都是在識別了脆弱人群和地區需求之后設計的。值得注意的是，南非和突尼斯將公正轉型應用于促進城市整體的可持續發展，旨在減少氣候變化造成的領土和社會的不平等問題。為此，他們提出將氣候風險影響納入區域規劃、增設綠色空間、提高建筑的氣候適應能力等措施，以創建一個更加包容和氣候友好的居住環境（結合5.1土地利用變化與林業部分）。公 正 轉 型 強 調 適 應 和 減 緩 的 協 同，以 實現“1+12”的效果。如

270、前文所述，公正轉型的政策內涵本身就強調以增長化解負面影響。相應地，許多締約方也在挖掘適應行動在增加就業方面的潛力，并與減緩行動相結合，最大限度提高經濟、社會、環境效益。例如，奧地利和南非將在轉型地區建設氣候韌性基礎設施，作為創造就業機會、吸納高碳行業失業人員的有效途徑；挪威通過教育和技術研發，增強綠色就業能力培養，同時也加深大眾對氣候變化的理解，為適應措施奠定基礎；歐盟和南非結合促進地區經濟多樣化的策略，強調協同建設氣候韌性的經濟體系，在實現綠色低碳經濟轉型的同時，加強其抵御氣候風險的能力。公正轉型被用于強調“氣候正義”概念，并促進國際氣候適應資金援助。公正轉型路徑的工作方案提到，應考慮到“那

271、些特別易受氣候變化不利影響的發展中國家締約方的具體需要”。遵循同樣的邏輯，且先于條例的出臺，一些遭受較高氣候風險的發展中國家已在自身文本中將公正轉型作為“氣候正義”的代言詞，再次強調自身承受不公平的氣候風險以及對國際支持的訴求，特別是需要氣候資金的支持。烏拉圭和土耳其強調，考慮到本國的適應與減緩工作對氣候資金需求的日益增長，希望能獲得政府開發援助（official development assistance,ODA），以支持其公正轉型。5.3 有利于公正轉型的關鍵要素公正轉型工作方案的具體條例明確，促進公正轉型的實施需要“能力建設、氣候融資以及技術開發和轉讓“，這些關鍵要素是促進各締約方探索

272、公正轉型路徑的重要抓手。本節首先分析各締約方當前關于資金、技術和能力建設三大要素支持公正轉型的相關討論，梳理現階段的實踐與挑戰，并重點探討各締約方對外部支持的依賴性。資金資金是實現公正轉型的關鍵支持要素，包括對內合理規劃財政資金、對外合理訴求國際氣候資金支持，以及設計引導私營資本參與等機制。前文討論了各締約方結合氣候行動所延展出的具體公正轉型措施這些措施針對多個行業產業、地區及群體，形成了涵蓋經濟、社會、環境及就業等多領域的政策框架。研究發現，近90%的提及“公正轉型”的締從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|59約方提到與資金相關的表述，這在一定程度上表明資金的重要性。結合

273、具體語境，各締約方對資金/資金機制的需求，以及調動資金和彌補氣候融資缺口的能力是討論的主要內容。各締約方的討論主要圍繞公正轉型工作的資金來源及機制設計，對應其支持的工作內容。以歐盟為例，其成員國均提及了公正轉型機制（JTM），以及基于歐盟碳排放交易體系（Emissions Trading System,ETS）的社會氣候基金。前者以地區為單位，支持地區轉型工作；后者則以個體為單位，補償能源轉型所導致的用能成本上升（詳情見專欄 5）。且因機制健全，歐盟成員國主要圍繞公正轉型機制（JTM）下的公正轉型基金（Just Transition Fund,JTF），即公共資金部分，開展具體工作的討論。而對

274、于尚未構建支持公正轉型工作資金機制的締約方，討論圍繞如何具體建立反映“公正”轉型的資金機制。例如，哥倫比亞探索出臺“勞動力公正轉型國家戰略”，并設立專門的公共基金支持這一戰略。同時，該戰略還計劃將性別和包容性標準納入具體的預算中。這些案例表明，不同締約方會根據自身的背景和轉型階段，在資金機制和政策框架構建方面采取差異化策略，體現了以公共基金為主的機制設計思路。公正轉型支持措施的范圍廣泛，往往超越傳統氣候行動邊界，這導致資金籌集與金融策略存在顯著的不確定性。這種不確定性體現為在有限財政資源下，如何對政策進行合理排序，以及應對潛在的利益沖突。例如，印度主張公正轉型應優先支持社會和基礎設施、生態修復

275、、社區能力建設及新生計培育。然而，這些目標本身存在利益沖突，且存在政府財力有限、需求超出的情況，需要尋找其他資金來源。因此，各締約方也普遍強調了政府在引導其他類型資金流向中的關鍵作用。這種引導包含多個維度，如投資內容（能源轉型、循環經濟）、投資地區（依賴傳統化石能源的社區），以及投資對象（中小型企業）。例如，歐盟的公正轉型機制（JTM）通過多類型、多渠道的資金支持，利用公共資金撬動私營資本（商業融資），采用為低息貸款提供擔保的方式，推動轉型地區發展并扶持中小型企業；而美國的通脹削減法案（Inflation Reduction Act,IRA）則通過稅收減免，為私營投資提供了明確的地區及產業投資

276、方向。此外，部分締約方還通過國際合作與貿易協定引導資金流向。例如，“公正能源轉型伙伴關系”（JETP）連接了發達國家與需要加速能源轉型的高排放發展中國家，引導國際合作伙伴國及其他多邊與私營機構的資金支持受資國近期轉型的優先領域；又如，美國將國際勞工組織（ILO）的公正轉型指導原則融入國際經濟與貿易協定，如印太經濟框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF）的清潔經濟支柱，以推動資金更加精準地流向與低碳轉型和促進社會公平相關的領域。專欄 5|歐盟的公正轉型機制歐盟作為全球區域一體化程度最高的國家集團，雖具有特殊性，但在推動公正轉型

277、工作的積極性和政策成熟度方面依舊值得借鑒討論。2019年，歐盟推出綠色新政，提出“2050年之前使歐洲成為第一個氣候中和的大洲，促進經濟發展，改善人們的健康和生活質量，關愛大自然，并且不讓任何一個人掉隊”。公正轉型（即不讓任何一個人掉隊（LNOB）成為歐盟綠色新政下的重要政策目標之一。然而，公正轉型機制（JTM）實際上是歐盟過往政策的匯總，囊括過往多年度財政框架下對煤炭產區轉型、勞動力發展、企業發展、基礎設施改善以及科研等相關內容的支持政策。尤其是在部分成員國對歐盟氣候目標與綠色新政存在顧慮的背景下，歐盟意識到公正轉型機制（JTM）的重要性，以及公共資金支持這些國家公正轉型的必要性（Kyria

278、zi and Mir 2023）。在新一輪（20212027年）的多年度財政框架下，公正轉型機制聚焦于受低碳轉型影響最大的地區和行業，為轉型提供資金、技術和交流平臺等支持，并對其所有成員國開放。從資金機制上看，公正轉型機制包括公正轉型基金（JTF）、投資歐洲框架下的公正轉型計劃（Just Transition Scheme Under InvestEU,JTS），以及公共部門貸款機制（Public Sector Loan Facility under EIB,PSLF）。整體上設計思路是以公共資金為主，希望通過撬動社會資本，推動公正轉型的專項工作。通過公正轉型機制，歐盟極大推動了其成員國對公正

279、轉型概念的認知，并推動了地區發展的平衡，以及低碳轉型工作的加速開展。歐盟成員國在統一采納“不讓任何一個人掉隊”（LNOB）的定義后，可以根據自身的特殊情況制定以地區為單位的公正轉型計劃（TJTP），確定各成員國2030年和2050年的轉型目標和措施。其中，公正轉型機制（JTM）下的公正轉型基金（JTF）充分考慮了各成員國經濟、社會發展水平的差異，因此，各成員國需提供的配套資金比例也有所不同，這充分展現了基金的靈活性、包容性特點。60|WRI.ORG.CN部分發展中國家表示，實現公正轉型需要更強有力的國際氣候資金的支持。以南非為例，南非認為公正轉型所需的國際支持應超越此前的承諾，進一步聚焦優惠融

280、資、債務重組以及長期支持機制。這種觀點強調，為實現公正轉型，發展中國家需要發達國家更進一步的資金支持，以有效應對氣候行動帶來的經濟、社會矛盾。與此對應的是，不少發達國家也已開始支持發展中國家的公正轉型工作，并作為其履行對公正轉型的承諾。例如，英國在其對發展中國家和新興經濟體的海外資助中，將勞工和人權原則作為核心，支持社會對話、體面就業創造，并確保高碳供應鏈中的工人和社區權益，包括明確要求綠色供應鏈符合最低勞工標準。阿聯酋也表示，其已大規模支持發展中國家部署可再生能源、加速能源轉型，并為受氣候災害影響的地區提供人道援助，支持其他國家的公正轉型。然而，現有研究尚未清晰呈現國際公正轉型資金的需求與相

281、應支持的匹配度，仍需通過進一步的量化統計和分析加以明確。能力建設、技術開發和轉讓各締約方應通過完善促進綠色轉型的積極的勞動力市場政策，加大對技術研發和技能提升的支持力度，促進公正轉型。研究發現，近三分之二的提及“公正轉型”的締約方（53個）提到技術經驗和科研等相關表述。這些締約方主要探討如何在氣候變化的驅動下解鎖新的發展機會，通過積極的勞動力市場政策（就業培訓、教育設計調整和中小企業激勵等）促進綠色技術和綠色產業的發展。60%的提及“公正轉型”的締約方（47個）有對教育以及就業培訓的討論。以南非為例，其政策框架總結了三種主要方法：一是為面臨轉型挑戰的現有勞動力提供再培訓；二是預測未來的技能需求

282、，加強技能培訓；三是提高基礎教育水平，增強勞動力的適應性。其他締約方采用的策略大多與南非類似，但部分締約方進一步強調對高等教育和科技研發的支持。專欄 6|對“勞動力市場政策”的定義國際勞工組織將勞動力市場政策分為基礎勞動力市場政策和積極勞動力市場政策?；A勞動力市場政策旨在為失業或求職期間的勞動力提供收入替代，包括失業保險和援助、裁員和破產補償，以及提前退休等措施。相比之下，積極勞動力市場政策尋求通過以下方式降低失業率，并保持個人與勞動力市場的緊密聯系：1).通過提供直接求職援助或提供信息，幫助求職者與現有空缺職位實現有效匹配。2).提升和調整求職者的技能水平，增強他們的 就業競爭力。3).為

283、個人或企業提供從事特定工作或雇用特定類別 工人的激勵措施。4).通 過 為公 共部門或私營 部門提 供 就 業補貼的方式，創造更多的就業機會。支持可持續發展相關的中小企業及孵化初創企業也被廣泛視為公正政策的重要組成部分，它們承擔著穩定就業、推動經濟多樣化和結構調整的重要使命。其中，24%的提及“公正轉型”的締約方（19個）在政策中明確談及此問題，尤其是那些建立了碳排放交易系統的歐盟國家，它們致力于為企業減輕監管負擔，并幫助它們提升能力和獲取資金，實現歐盟的低碳、數字化轉型目標。建立交流與技術支持平臺可以有效地支持各締約方開展公正轉型相關工作。目前，歐盟已設立了公正轉型交流平臺（Just Tra

284、nsition Platform,JTP），為其成員國及候選國提供全面的技術和咨詢服務，分享最佳實踐案例，并提供所有與公正轉型資金相關的信息，包括申請途徑、監管更新、特定行業的新政策等。歐盟為公正轉型行動計劃（TJTP）覆蓋的地區提供量身定制的技術援助，支持項目識別與開發，并為地方政府和利益相關者提供能力建設服務，幫助建立透明、包容且高效的治理機制，推動利益相關者的參與和互動，提高公眾意識，制定有效的溝通策略，促進跨境合作與項目實施。此外，公正轉型交流平臺（JTP）還成立了六個主題工作小組，分別聚焦鋼鐵、水泥、化工等行業，以及橫向利益相關者戰略、利益相關者參與和平等機會等議題，旨在進一步聚焦面

285、臨的挑戰，建立各領域關鍵利益相關者的網絡，并制定有效的策略。作為公正轉型體制機制的先驅者，歐盟的公正轉型交流平臺為技術交流平臺提供了一個可參考的范式。需要補充的是，UNFCCC框架下的公正轉型高級別部長級圓桌會議機制是近兩年才建立起來的，在現有政策文本中尚未得到充分體現。因此，如何有效利用這一機制促進各關鍵要素間的國際合作，仍有待進一步追蹤和研究。來源：(ILO;Geneva 2023)從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|61第六章 以公正轉型凝聚雄心并加速行動 本章圍繞三個核心研究問題，深入分析了80個提及“公正轉型”的締約方的相關政策文本。同時，也簡要討論了公正轉型在實

286、踐中仍存在諸多問題。通過協同氣候與環境、經濟、社會等多個可持續發展目標，公正轉型有潛力激發各締約方氣候雄心，將減排行動拉回到限制全球溫升不超過1.5的路徑規劃上。本章也對關鍵行動主體（包括各締約方政府、UNFCCC及氣候政策研究和倡導機構）如何更新更有雄心的自主貢獻目標和氣候戰略提出了具體的行動建議。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|636.1 抓住公正轉型主流化契機，推動以人為本的氣候政策公正轉型熱度正高，但政策內涵亟待明確。目前，已有80個巴黎協定締約方在UNFCCC的核心氣候文件中提及公正轉型的表述，但僅少數締約方對公正轉型進行了自主定義，也有締約方借助嫁接多個氣候

287、、環境和經濟、社會發展目標的方式對公正轉型進行概括性詮釋，但國家層面的公正轉型定義普遍比較高屋建瓴，無法準確反映各締約方公正轉型的行動重點。整體來看，提及“公正轉型”的締約方普遍希望將公正轉型用以協調國家氣候、經濟、社會、環境等多種可持續發展目標，但在對公正轉型的概念認知、討論深度和政策設計上存在較大差異。當前，各締約方缺乏共識性的公正轉型概念框架的引導，相關氣候行動的本土性和獨立性較強，無法充分促進各締約方內部和國際社會之間公正轉型行動協調共促，以及實踐經驗的交流學習。公正轉型亟須加強頂層設計，更好地為實際行動的開展提供實用性的指導。本文提出了承認正義、程序正義、分配正義、補償正義四大正義原

288、則，分層級建立基于正義原則的公正轉型概念理解和分析框架，引導概念共識的形成，規范公正轉型的政策設計與執行，鼓勵公正轉型實踐的創新。這樣的設計也與國際公正轉型氣候治理目標相符：一方面“自下而上”，承認和尊重各締約方的發展階段、稟賦和需求，支持各締約方自主決定其公正轉型路徑，多層級、多維度地踐行公正轉型；另一方面“自上而下”，引導各締約方應用公正轉型理念，解決和反思在實現氣候承諾、向低碳經濟整體發展范式轉變過程中已經和可能出現的成本和效益分配不平衡問題，借助正義原則全面審視現有的過程參與、成本效益分配與補償機制，針對不足之處做出相應調整，確保公正轉型真正體現正義原則，推動可持續發展目標的實現。公正

289、轉型能夠與減緩、適應、氣候資金、低碳技術轉移以及能力培訓等氣候行動關鍵議題充分結合、協同共進。對80個締約方氣候政策的分析顯示，各締約方根據自身需求將公正轉型融入了氣候行動的各個領域，并成為緩解各締約方公眾對氣候行動影響就業和經濟保障的擔憂、提高政策的接受度、推動多方利益相關者參與的關鍵政策。各締約方在融合公正轉型的理念下，因地制宜地推出了一系列豐富多樣的公正轉型措施，包括促進能源轉型、發展綠色產業、推動經濟多樣化和實施生態修復等，同時，這些措施也延伸到消除貧困、促進性別平等和增加公眾參與等經濟、社會公平領域。為支持這些應對措施的有效落實，各締約方在資金、技術和能力建設方面逐步建立或完善了相關

290、機制。公正轉型已經成為幫助各締約方實踐以人為本氣候行動的重要政策抓手。公正轉型正逐步從抽象的發展共識深化為國際和國內各領域的氣候治理原則和方法。結合第四章和第五章，以公正轉型理念的應用層級和實踐領域歸納整理公正轉型原則框架中涉及的政策要素。結果顯示，公正轉型的應用范圍正在不斷擴展到多個具體行動領域，包括減排責任分配、國際氣候治理合作、國家適應計劃（NAPs）、區域發展、能源、工業和勞動力等，在提升氣候行動的公平性、認同性和科學性等方面發揮了重要作用。在 國際 減 緩 行 動中，公正 轉 型 概 念 被 用于 討論“共同但有區別的責任原則”，協調各締約方間減排任 務 分配【分配正義】，同時該概念

291、強調承認和尊重各締約方的發展階段、稟賦和需求，各締約方應自主決定轉型路徑和方法【承認正義】。這與國家自主貢獻機制采用的“自下而上”工作方法的理念是一致的。在國際適應行動中，發展中國家使用公正轉型概念敦促各締約方履行氣候承諾并為受到氣候風險威脅的地區提供保障【補償正義】。為增進各締約方在減緩和適應領域行動雄心，公正轉型通過雙邊和多邊氣候合作形式發揮了重要作用，促進了國際氣候資金、技術資源和信息交流，促使各締約方聚焦煤炭退出、能源轉型等關鍵議題，加速氣候行動【補償正義】。在國內減緩行動中，公正轉型承認，在實現氣候承諾、向低碳經濟整體發展范式轉變的過程中，各締約方支出的成本和獲得的效益的分配是不平衡

292、的【承認正義】，而在地區、能源、工業、勞動力等領域的低碳轉型過程中，公正轉型可以發揮倡導善治、提升公平、修復損失等積極作用【程序正義】【分配正義】【補償正義】。在 國內適 應 行 動中，倡 導 將 公正 轉 型與國 家適應計劃（NA Ps）相結合，強調保護女性、年輕人、低收入者、原住民等經濟和社會弱勢和邊緣化人群【承認正義】，并通過優化政策制定過程和提高決策質量【程序正義】【分配正義】，增強國家、地區和脆弱人群的適應能力和氣候韌性，從而降低氣候脆弱性。公正轉型提倡綜合施策，應對氣候變化的影響：通過設計經濟補償政策、提供培訓和教育機會、完善社會福利保障體系等措施【分配正義】【補償正義】，完善國家

293、氣候減緩和適應行動政策體系，促進低碳行動、經濟轉型和社會發展的協調統一。64|WRI.ORG.CN6.2 提出下一步行動建議公正轉型是氣候和環境治理的必然要求，也是應對當前和未來潛在的社會、經濟問題的妥善考量。目前，部分締約方已建立全面的公正轉型政策框架，一些締約方仍在積極探索適合自身的工作方案和政策工具，但絕大多數締約方尚未在其核心氣候文件中明確討論公正轉型。在當前氣候行動與1.5氣候目標之間差距巨大、新一輪國家自主貢獻（NDCs）更新在即的背景下，通過結合各締約方的氣候行動，直觀展示經濟、社會面臨的挑戰，設計切實可行的公正轉型路徑，不僅能提供更加清晰的行動藍圖，還能將其與資金、技術和能力建

294、設等關鍵要素的討論有機結合。這將進一步優化資源配置，明確各締約方氣候行動方向，為實現全球氣候目標提供有力支持?；趯?0個締約方的公正轉型相關政策的特征總結，本文提出了針對各關鍵主體的下一步行動建議：對各締約方政府：1）對目前已經通過公正轉型政策，或以專門文件等方式提及“公正轉型”的締約方：結合UNFCCC框架下公正轉型路徑的工作方案（JTWP）等國際議程討論，將公正轉型目標和行動納入國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）及國家適應計劃（NAPs）中，向國際社會展示對推進公正轉型工作的堅定承諾。同時，采用承認正義、程序正義、分配正義、補償正義四重原則或其他公正轉型的概念

295、框架，對公正轉型提出更有政策指導價值的內涵定義，切實引導公正轉型從發展理念轉化為實踐行動。結合自身承諾和氣候行動，明確公正轉型所面臨的挑戰、政策目標及相應的減緩措施。進一步發揮公正轉型原則在協調國內經濟發展與氣候行動方面的積極作用，促進國家適應行動與各行業、各地區減緩行動的協同推進。探索如何更有效地利用公正轉型保障和促進氣候行動，提高氣候行動的可操作性，并加強與國際社會的互動與合作，增進互信。充 分 利 用 國 際 和 國 內 的 氣 候 資 金，建 立 以公 共 資 金 為 主 導，來 源 多 樣、應 用 靈 活 的資 金 機 制，滿 足 多元 發 展目標，并 保 障 公正轉型政策實施的穩定

296、性和連續性。充分利用 U N F C C C 框 架下公正 轉 型的國際合作和交流機制，結合各締約方自身多元的實踐經驗，充分探討公正轉型概念的內涵、原則和邊界等關鍵問題，為國際社會構建更系統、更包容的公正轉型共識做出貢獻。2）對未將公正轉型納入氣候立場文件的締約方：密切關注國際公正轉型議題的討論情況，充分利用UNFCCC框架下公正轉型的國際合作和交流機制，以及公正轉型倡議方、氣候政策研究和倡導機構等多種渠道，收集國際公正轉型相關政策的最新動態，深入了解并積極參與公正轉型相關國際治理議程和實踐的交流，加強各締約方對這一理念的認知和討論。各締約方應抓住公正轉型議題在氣候治理中主流化的關鍵時間窗口，

297、積極提出適用于自身的概念理解和行動倡議，并參與國際共識的形成和塑造。以公正轉型為研究視角和方法，回顧和總結自身在既往轉型中的經驗，建立適應當前需求的工作框架，明確公正轉型工作的重點領域，制定相關目標及具體政策，推動公正轉型融入自身氣候行動和經濟社會發展全局。將公正轉型目標明確納入國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）以及國家適應計劃（NAPs），向國際社會展示自身在氣候行動和可持續發展方面的承諾，并以此促進國際合作的深化，爭取資金、技術和能力建設等方面的支持。對UNFCCC：協助國際社會探索并達成普遍接受的公正轉型政策共識，明確公正轉型概念的政策內涵、政策邊界，并識別出

298、重點政策行動領域，為各締約方根據自身情況制定公正轉型行動框架提供指引。在現有的卡托維茲專家委員會、高級別部長級圓桌會議等機制的基礎上，搭建更多溝通和交流平臺，鼓勵各締約方交流、分享公正轉型相關政策制定經驗，進一步協助各締約方在公正轉型的政策保障下，制定更具雄心的國家自主貢獻（NDCs）。建立多方交流平臺，用于識別推動公正轉型所需的經驗、技術、資金等資源，探索有效的國際合作模式，引導技術轉移和資金援助優先支持最脆弱、需求最迫切和最具行動雄心的締約方。引 導 各 締 約 方 建 立 涵 蓋 政 策 設 計、實 施 及監 測 的 規 范 化 公 正 轉 型 機 制，提 供 技 術 指導 和 參 考建

299、 議，幫助 各締 約 方 構 建 和完善 公正 轉 型的內部治 理 體系，從而加 快氣候 行 動進程，并確保政策得到有效實施。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|65對氣候政策研究機構：協助各締約方完善制定公正轉型相關政策的方法，指導各締約方開展公正轉型系統性的基線分析，科學地識別脆弱群體，匡算轉型成本和效益影響，完善制定分配和補償政策的方法。在由U NFCCC指導開展的公正轉型路徑工作方案 制 定部 長 級 圓桌 會 議框 架下，進 一 步 開展公正轉型工作，總結各締約方實踐特點和共識，研究制定因地制宜的相關政策。以研究引導實踐，結合各締約方公正轉型工作需要，探索政策制定

300、要點、難點的解決方案，推動科學制定各締約方和國際的公正轉型相關政策。深入參與公正轉型實踐，協助不同能力水平和發展訴求的主體在不同層級開展公正轉型實踐。識別并總結全球范圍內各締約方在公正轉型方面的成功經驗，引導制定面向不同層級主體、具有普遍參照性和實操性的公正轉型行動原則和指南。6.3 下一步的研究問題本文旨在厘清實際氣候政策中有關公正轉型的理解和應用，特別是通過多重正義原則的框架探索公正轉型可能包含的政策目標和行動要素。一方面，考慮到目前大部分締約方還停留在概念闡述、氣候與經濟社會目標設定，以及政策框架搭建的討論階段，公正轉型研究還有較大的空間。課題組在研究中發現，在公正轉型實踐中，以下問題仍

301、待明確，包括：如何平衡各方訴求，加速實現氣候目標？公正轉型路徑的工作方案（JTWP）指出，公正轉型可以應用于協調國家和國際層面減緩、適應以及優先發展事項，但目前尚沒有締約方進行如此全面的實踐。在實際應用中，如何制定公正轉型相關政策，以同時響應地區、行業、人群等不同層級的多樣化訴求，兼顧國內與國際兩個層面，并平衡減緩、適應、發展等不同領域的優先事項，尚無先例可循。如何處理好效率和包容的關系？在UNFCCC框架下，公正轉型議題的介入是否能在氣候行動的包容性與效率之間建立有效的調節機制，實現加速氣候行動的預期目標，還有待進一步的研究與評估。如何搭建完整的政策框架？多數締約方尚處于公正轉型政策制定的起

302、步階段，距離將公正轉型從概念原則變為政策體系尚有較大差距。以本文為基礎，可以進一步探索如何聚焦自身轉型問題，明確可衡量、有時限的政策目標，選定合適的政策工具，并構建相應的完整政策框架。如何提升政策制定方法的科學性？大多數締約方尚未明確其在公正轉型過程中面臨的問題，因此在識別具體目標時亟須獲得科學的方法。例如，如何準確識別受影響群體，尤其是邊緣化 群 體 和 代 表 性不足群 體，如 何量 化不同 群體、不同地區、不同部門受到的經濟和社會影響，以及應使用何種政策工具進行補償和應對等，不同締約方尚存在較大差異。如何建立有效的政策評估方法？已開展公正轉型基線研究和政策探索的締約方，需要在實踐中進一步

303、評估和完善政策體系。因此，有必要深入探討這些締約方政策執行的實際情況，并研究有效評估公正轉型措施成效的方法。66|WRI.ORG.CN另一方面，公正轉型在各締約方氣候政策中逐漸主流化的過程中，也帶來了其他可進一步探索和利用的機遇，例如：公正轉型帶來哪些新的國際 氣候合 作契機？公正轉型不僅 是 各締約方內部 提升氣候 行 動包容性、合理性和科學性的重要手段，也是探尋新型國際氣候治理合作機遇的契機。它不僅能促使各締 約方 切實 探討各自在氣候 行 動上面臨的挑戰和需求，還能為國際合作開辟新的路徑。本研究以各締約方為主要分析對象，尚未將日益豐富的公正 轉 型國際 合 作 納 入分析范疇。因此，如何

304、借助公正轉型加速氣候領域的雙邊和多邊合作，并激勵各締約方提升氣候雄心，稱為亟待深入研究的課題。國 際 氣候 資 金 應 如 何 支 持 公 正 轉 型？目前，國際 氣候資 金 規模尚難以滿足 發 展中國家在氣候 治 理 方面的需求。此時將 公正 轉 型 融 入國際 氣候 治 理，究 竟 是會 進 一 步 拓寬氣候 融資的機會和渠道，還是會分散對其他并行氣候目標的資金支持，還未得到實踐驗證。同時，考慮 到公正轉型措施涉及 綠 色低 碳轉型和經濟、社會治理等多領域，如何有效利用并合理分配氣候資 金以有效 支持 這些措施的實施，仍需進一步深入研究。此外，部分締約方將氣候 適 應中的損 失和 損害 議

305、 題 納 入了公正 轉 型的資金需求范疇，這種設計方式是否合理，以及是否應為適應行動提供更多的資金支持，這些問題也有待進一步討論和明確?？傮w來說，各締約方仍處于系統化研究和科學制定公正轉型相關政策的起步階段，還有很多研究空白亟待各締約方，以及各層級公正轉型政策制定、實踐、研究和倡導機構在實踐中逐漸填補和解決。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|67附件附件 1氣候領域公正轉型時間線概覽 2010年，坎昆協議第一次將公正轉型寫入國際氣候條約，在“長期合作行動的共同愿景”中，明確在建立低碳社會、確?？沙掷m發展的同時，需要“確保能夠創造體面工作和高質量就業機會的公正的勞動力轉型”

306、；并在“應對措施的經濟和社會后果”部分，明確“認識到必須避免和最大限度減少應對措施對社會和經濟部門的不利影響，按照國家確定的發展優先事項和戰略，在所有部門促進勞動力的公正轉型，創造體面的工作和高質量的就業機會，協助為生產和服務崗位上的就業建設新的能力，促進經濟增長和可持續發展”（決議1/CP.16）。2015年，公正轉型也被寫入巴黎協定的序言中，明確締約方“務必根據國家制定的發展優先事項，實現勞動力公正轉型，以及創造體面工作和高質量就業崗位”。同時，決議11/CP.21授權建立“應對措施改進論壇”，明確“經濟多樣化轉型”和“勞動力公正轉型”兩大工作領域。2016年，聯合國首次提出“不讓任何一個

307、人掉隊”原則（LNOB），該原則隨后成為聯合國可持續發展目標（SDGs）的核心理念之一，并被歐盟和南非等國家和地區用于定義公正轉型（Economic and Affairs 2016）。2018年，COP24發布團結和公正轉型西里西亞宣言，并成立卡托維茲專家委員會（Katowice Committee of Experts on the Impacts of the implementation of response measures,KCI），支持經濟多樣化轉型和勞動力公正轉型（決議1/CP.24，決議7/CP.24）。2019年，46個國家在紐約聯合國氣候雄心峰會上承諾制定公正轉型戰略。

308、同年舉行的COP25將公正轉型納入KCI“應對措施論壇六年工作計劃”（20202025年），公正轉型成為重點議題之一。此外，COP25創建了 聯合國氣候變化框架公約下公正轉型問題專家合作機制，呼吁各國將公正轉型整合進國家政策體系，并通過國際合作，開展技術培訓、崗位重組和再培訓等項目，推動社會各方利益相關者參與勞動力公正轉型（決議7/CMA.1，決議4/CMA.2）。2021年，在格拉斯哥舉行的COP26上，歐盟、美國等30多個國家和地區簽署了 支持有利條件，實現國際公正轉型文件，推動創建“公正能源轉型伙伴關系”（Just Energy Transition Partnership，JETP）模

309、式，旨在幫助發展中國家實現公平、包容的能源轉型。首個“公正能源轉型伙伴關系”項目與南非合作，隨后在印度尼西亞（2022）、越南（2022）和塞內加爾（2023）相繼達成協議。68|WRI.ORG.CN 2022年，沙姆沙伊赫舉行的COP27基于巴黎協定，提出建立“公正轉型路徑的工作方案”（Just Transition Work Programme，JTWP）以及高級別部長級圓桌會議機制的目標。公正轉型 從 此成為全 球氣候治理 進程中的獨 立談判議題（決議1/CMA.4）。2023年，阿聯酋召開的COP28首次舉辦高級別部長級圓桌會議，明確“公正轉型路徑的工作方案”的具體條例，以促進全球對能

310、源、社會、經濟和勞動力等多層面轉型路徑的理解，減輕轉型的潛在影響，推動公正轉型。此外，條例明確，“公正轉型路徑的工作方案”應推動“向低碳及氣候韌性轉型”，并加強國家與國際層面的適應與韌性措施（決議3/CMA.5）。從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|69課題組在確定收集的內容后，統一使用谷歌翻譯成英語，按數據來源進行類別標注和收錄。數據來源類別包括國家自主貢獻（NDC）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）和國家適應行動（NAP），以及締約方自身的公正轉型文件（完整列表請參考附錄3）。此外，課題組還對數據的原始語言進行標注，并做了基本的統計分析，結果見表A1。由于采用了量化

311、文本分析方法，課題組對收集的文本進行了統一預處理，確保其格式統一且無噪聲，從而實現模型性能的優化。具體方法包括：拼寫統一：對詞匯的不同拼寫方式進行統一化處理，例如“labor”與“labour”統一，“phaseout”與“phase out”統一?？s寫與全稱統一：將關鍵詞的縮寫形式與其全稱統一，例如，將“SMEs”改為“small and medium-sized enterprises”，確保文本中術語的一致性。特 殊字 符與連 字 符的 處 理：去除 無關 緊要的特殊字符與連字符，例如，將“low-carbon”與“low carbon”統一。單 復 數 形 態 的 統 一 化：對 文

312、本 中 出 現 的單詞進行單復數形態的統一處理。文本小寫化：將所有文本轉換為小寫，統一數據格式。附件 2文本數據收集、處理及分析方法課題組參照了聯合國開發計劃署（UNDP）編制的涉及公正轉型的國家名單，該名單列出了在國家自主貢獻（NDCs）和/或長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）中明確涵蓋公正轉型這一術語的70個國家（Lee and Baumgartner 2022）。在此基礎上，課題組增加國家適應計劃（NAPs）作為數據來源，利用英語、西班牙語和法語三種主流語言中與公正轉型相對應的關鍵詞進行搜索（分別為“just transition”，“transicion justa”和“transi

313、tion juste”），更新并擴展名單至80個巴黎協定締約方，并在本文中簡稱為締約方。課題組收錄了這些締約方明確提及公正轉型的最新版本的上述文件。在此基礎之上，課題組利用谷歌工具識別了這80個締約方的政府官方網站，并對其發布的內容進行了定向搜索，專注于公正轉型相關的政策、法律、行政規定及官方報告。在收集的過程中，課題組明確排除了任何政府高層人員的發言。鑒于公正轉型文件格式的多樣性，課題組采用以下收集篩選方法：如果文件標題或網站名稱包含公正轉型，課題組將收錄整個文件；如果文件中有以公正轉型為標題的章節或段落，課題組將收錄該部分的全部內容；如果文本中出現公正轉型字眼，但沒有明顯的章節劃分，課題組

314、將收錄包含該表述的整個段落。在收集過程中，課題組也對收錄的內容進行了仔細的閱讀和分析，以確保第三種情況所收錄內容的相關性和準確性。收集時間截至2024年5月。附表 1|文本數據收集情況文本語言數量文本統計詞數英語英語186最長文本5759西班牙語西班牙語16最短文本28法語法語5平均數753其他其他2標準差785來源：課題組整理制作。注：存在其他語言的原因是該締約方在聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）收錄的國家自主貢獻（NDC）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）或國家適應計劃（NAP）中提及“公正轉型”時使用了英語、法語或西班牙語，而其公正轉型的相關文件則采用了其他語言。70|WRI.

315、ORG.CN附表 2|提及公正轉型締約方文本數據詳表締約方代碼NDCsLTSNAPs各締約方政策文件阿爾巴尼亞阿爾巴尼亞ALB1 安提瓜和巴安提瓜和巴布達布達ATG1 阿根廷阿根廷ARG11奧地利奧地利AUT11Argentina Productiva 2030EU Cohesion Policy:76 mil-lion for a just climate transition in Austria比利時比利時BEL11EU Cohesion Policy:Almost 183 million for a just climate transition in Belgium伯利茲伯利茲BLZ

316、1 玻利維亞玻利維亞BOL1 波黑波黑BIH1 保加利亞保加利亞BGR1 EU Cohesion Policy:Commis-sion adopts 11 billion Partner-ship Agreement with Bulgaria for 2021 2027加拿大加拿大CAN11 Task Force:Just Transition for Canadian Coal Power Workers and Communities智利智利CHL11 Just Transition Strategy 2021哥倫比亞哥倫比亞COL11 哥斯達黎加哥斯達黎加CRI11 科特迪瓦科特迪瓦C

317、IV1 克羅地亞克羅地亞HRV1 EU Cohesion Policy:9 billion for Croatias economic,social,and territorial cohesion,green and digital transition in 2021-2027塞浦路斯塞浦路斯CYP11 EU Cohesion Policy:More than 1 billion for Cyprus for Eco-nomic and Social Development and a Fair Green Transition in 2021-2027捷克捷克CZE1EU Cohesio

318、n Policy:1.64 billion for a just climate transition in CzechiaOperational programme Just Transition(OPJT)2021-2027National Energy and Climate Plan of the Czech Republic(2019)丹麥丹麥DNK11EU Cohesion Policy:89 mil-lion for a just climate transition in Denmark多米尼克多米尼克DMA1多米尼加多米尼加DOM1埃及埃及EGY1愛沙尼亞愛沙尼亞EST1EU

319、 Cohesion Policy:354 million for Estonia to phase out oil shale in energy productionIda-Virumaas just transition埃塞俄比亞埃塞俄比亞ETH1歐盟*歐盟*EU11The Just Transition Mecha-nism:making sure no one is left behind附件 3提及公正轉型締約方數據詳表從概念到應用：解析80個締約方核心氣候文件中的公正轉型|71締約方代碼NDCsLTSNAPs各締約方政策文件芬蘭芬蘭FIN11EU Cohesion Policy:M

320、ore than 465 million for a just climate transition in Finland法國法國FRA11EU cohesion policy:Commis-sion adopts 18.4 billion Part-nership Agreement with France for 2021-2027格魯吉亞格魯吉亞GEO1德國德國DEU1EU Cohesion Policy:2.5 bil-lion for a just climate transition in Germany希臘希臘GRC1EU Cohesion Policy:1.63 billion

321、 for a just climate and energy transition in GreeceJust Transition Development Plan危地馬拉危地馬拉GTM1洪都拉斯洪都拉斯HND1匈牙利匈牙利HUN11EU Cohesion Policy 2021-2027:Investing in a fair climate and digital transition while strength-ening Hungary s administrative capacity,transparency and pre-vention of corruption冰島冰島I

322、SL11Icelands 2020 Climate Action Plan印度印度IND1印度尼西亞印度尼西亞IDN11Comprehensive Investment and Policy Plan(CIPP)for Indo-nesias Just Energy Transition Partnership(JETP)愛爾蘭愛爾蘭IRL11EU Cohesion Policy:169 million for a just climate transition in IrelandJust Transition(Climate Action Regional Offices)National

323、 Just Transition Fund意大利意大利ITA1EU Cohesion Policy:1 billion for a just climate transition in It-aly日本日本JPN1Japan Climate Transition Bond Framework肯尼亞肯尼亞KEN1韓國韓國KOR11拉脫維亞拉脫維亞LVA11EU Cohesion Policy:192 mil-lion for Latvia s just climate tran-sition黎巴嫩黎巴嫩LBN1利比里亞利比里亞LBR1立陶宛立陶宛LTU11EU Cohesion Policy:2

324、73 mil-lion for a just climate transition in Lithuania盧森堡盧森堡LUX11More than 67 million for Luxembourg to support its green and digital transition,jobs and inclusion馬耳他馬耳他MLT11EU Cohesion Policy:23 mil-lion for a just climate transition in Malta毛里塔尼亞毛里塔尼亞MRT1毛里求斯毛里求斯MUS1墨西哥墨西哥MEX1黑山黑山MNE1摩洛哥摩洛哥MAR1荷蘭荷

325、蘭NLD1EU Cohesion Policy:623 mil-lion for a just transition to cli-mate neutrality in the Nether-lands附表 2|提及公正轉型締約方文本數據詳表（續）72|WRI.ORG.CN締約方代碼NDCsLTSNAPs各締約方政策文件新西蘭新西蘭NZL1Just Transition(Economic de-velopment)尼日利亞尼日利亞NGA11Nigeria Energy Transition Plan北馬其頓北馬其頓MKD11挪威挪威NOR11巴基斯坦巴基斯坦PAK1巴勒斯坦*巴勒斯坦*PSE1

326、巴拉圭巴拉圭PRY1菲律賓菲律賓PHL11波蘭波蘭POL1National Energy and Climate Plan 2021-2030EU Cohesion Policy:3.85 billion for a just transition toward climate neutral economy in five Polish regions葡萄牙葡萄牙PRT11EU Cohesion Policy:223.8 million for a just climate transition in PortugalPortugal 2030羅馬尼亞羅馬尼亞ROU1EU Cohesion

327、Policy:2.14 bil-lion for a just climate transition in Romania塞爾維亞塞爾維亞SRB11斯洛伐克斯洛伐克SVK11EU Cohesion Policy:459 mil-lion for a just climate transition in Slovakia斯洛文尼亞斯洛文尼亞SVN11EU Cohesion Policy:More than 258 million for a just climate transition in SloveniaeGlossary:Sustainable Development南非南非ZAF111

328、A Framework for a Just Transition in South Africa西班牙西班牙ESP11Just Transition public policiesEU Cohesion policy:869 million for a just climate transition in Spain蘇里南蘇里南SUR1EU Cohesion Policy:155.7 million for a just climate transi-tion in Sweden瑞典瑞典SWE1泰國泰國THA1突尼斯突尼斯TUN1土耳其土耳其TUR1英國英國GBR11烏克蘭烏克蘭UKR1阿聯

329、酋阿聯酋UAE11Just Transition(ILAB)美國美國USA1烏拉圭烏拉圭URY11Resource Mobilisation Plan:implementing Viet Nams JETP越南越南VNM1津巴布韋津巴布韋ZWE11附表 2|提及公正轉型締約方文本數據詳表（續）注：根據附錄1中描述的方法，課題組對數據進行了收集整理。在此，國家自主貢獻（NDCs）、長期溫室氣體低排放發展戰略（LTS）和國家適應行動（NAPs）均指由UNFCCC門戶網站收錄的文件。此外，部分締約方的主權和法律地位在國際社會中存在爭議，此處標注*。來源：課題組整理制作。從概念到應用：解析80個締約方

330、核心氣候文件中的公正轉型|73附表 3|提出較為明確公正轉型定義的締約方列表締約方定義來源歐盟國家（27個）：奧地歐盟國家（27個）：奧地利、比利時、保加利亞、利、比利時、保加利亞、克羅地亞、塞浦路斯、克羅地亞、塞浦路斯、捷克、丹麥、愛沙尼亞、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、意臘、匈牙利、愛爾蘭、意大利、拉脫維亞、立陶大利、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬耳他、荷宛、盧森堡、馬耳他、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典文尼亞、西班牙、瑞典推動向氣候中和經濟的公平轉型，不讓任何一個

331、人掉隊（LNOB）EU阿根廷阿根廷公正轉型是指導各國、社會行為體和國際組織采取行動的路線圖，旨在推動社會和經濟向可持續、低排放和有韌性的發展方向轉變，以人為本，注重制定支持性和包容性的政策，確保所有人享有社會和環境正義NAP比利時*比利時*公正轉型的概念旨在重組和改造我們的社會，使之成為一個擁抱低碳經濟、實現社會公平，同時支持可持續社會發展藍圖的社會。這種轉型依賴于公正和公平的價值觀，目的是不強化社會的兩極化（經濟、技術等）LTS加拿大加拿大加拿大煤電工人及其社區的公正轉型：公正轉型是一種經濟和環境政策策略，目的是在相對快速地向低碳經濟過渡的過程中，最大限度地減輕對煤電工人及其社區的影響，確定

332、并支持未來的經濟機遇，同時確保受影響的煤電工人及其社區能夠參與到關乎其生計的決策討論中來。在聯邦加強對各經濟領域工人和社區支持的背景下，這里的重點是關注那些因有意加快淘汰燃煤發電政策而收到影響的工人和社區NDC公正轉型：應對氣候變化需要全體加拿大人的共同參與，并采取包容性措施，減輕氣候變化對代表性不足和邊緣化群體的不利影響。在全球邁向低碳、凈零碳未來的過程中，加拿大承諾將全力支持工人及其社區。公正轉型工作的核心理念是，如果沒有所有加拿大人的參與、專業知識和創新理念，加拿大就無法實現凈零碳排放。因此，居民和社區必須成為氣候行動的核心力量，確保所有加拿大人能從綠色轉型中獲益，“確保沒有人掉隊”加拿

333、大環境與氣候變化部加拿大煤電工人和社區公正轉型工作組職權范圍，NDC智利智利公正轉型戰略必須以人為本，確保智利向碳中和的能源轉型包含公平的社會和環境發展，促進創造就業機會，提高人們的生活質量NDC公正轉型：特別關注發電機組的去碳化進程，特別關注弱勢人群的困難和需求，承認、尊重并促進與向低碳和氣候適應性經濟公正轉型有關的義務LTS公正轉型：向社會和環境可持續的公正經濟轉型可以成為創造體面工作、實現社會公正和消除貧困的重要推動力。要認識到氣候變化加劇了現有的不平等現象，尤其是智利存在的不平等現象，這些目標就顯得尤為重要NDC，LTS哥斯達黎加哥斯達黎加鑒于這種潛力，哥斯達黎加將公正轉型視為一種全方位的經濟過程，通過制定計劃、出臺政策和開展投資，致力于實現所有工作都綠色且體面、凈排放為零、貧困得以消除、社區繁榮且具有韌性的未來愿景NDC德國*德國*公正轉型的目的是盡可能改善因經濟結構變化而造成或