中國信通院：全球信息通信監管改革趨勢報告（2020年）（43頁）.pdf

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1、全球信息通信監管全球信息通信監管 改革趨勢報告改革趨勢報告 （20202020 年）年） 全球信息通信監管全球信息通信監管 改革趨勢報告改革趨勢報告 （20202020 年）年） 中國信息通信研究院政策與經濟研究所中國信息通信研究院政策與經濟研究所 20202020 年年 1010 月月 版權聲明版權聲明 本報告版權屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。 轉載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，應 注明“來源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本 院將追究其相關法律責任。 本報告版權屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。 轉載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，應 注明

2、“來源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本 院將追究其相關法律責任。 qRmRmNnNsPmNqPtRtOrRrO9PbP8OtRrRpNmMkPmNqQeRoMoNbRoPsMvPtOzQxNtRzQ 前言前言 當今世界，科技革命和產業變革日新月異，數字經濟蓬勃發展， 深刻改變著人類生產生活方式，對經濟社會發展、全球治理體系、人 類文明進程影響深遠。 各國都在加快布局數字經濟， 搶占產業數字化、 數字產業化發展先機。在全球新冠疫情沖擊下，傳統經貿活動受到嚴 重影響，數字經濟顯現出更強的抗沖擊力和發展韌性，“非接觸”模 式為經濟社會穩定運行提供了有力支撐， 未來還將承擔起進一步培育 新動

3、能、促進新消費、推動傳統產業轉型等重要使命，危與機并存。 面向支撐經濟社會數字化轉型發展的新使命， 國際電信聯盟提出 數字生態系統下的行業監管轉型方向，強調構建綜合性、協同化監管 模式來促進信息通信技術支撐社會、經濟和環境的可持續增長。新冠 肺炎疫情發生后， 國際電信聯盟提出應建立一個適應性強且復原力強 的協作監管系統，同時科學使用數字化監管手段，更好地重建和推動 數字化轉型。順應這些趨勢，全球各個國家和地區的信息通信監管視 野逐漸從促進行業本身的健康發展， 向推動整個經濟社會發展和應對 萬物互聯背景下的各類新挑戰轉變，加快重塑行業監管體系，積極推 行監管改革。 本報告跟蹤觀察近年來國際組織和

4、重要國家地區在信息通信監 管方面的革新歷程，總結了在監管目標、職能、方式、手段方面的最 新態勢，梳理了近兩年來各重點領域的主要進展，對下一步全球信息 通信監管改革趨勢進行了展望。 目錄目錄 一、全球信息通信監管加快轉型以適應數字經濟發展一、全球信息通信監管加快轉型以適應數字經濟發展.1 （一）監管目標全面升級，為提升各國數字競爭力提供戰略支撐.1 （二）監管職能不斷拓展，將新技術新業務新要素納入監管范疇.3 （三）監管方式更加靈活，為數字經濟創新營造包容審慎的發展環境.6 （四）監管機制邁向協同，多方共治成為應對融合發展趨勢的共同選擇.10 二、全球信息通信監管重點領域改革進展二、全球信息通信

5、監管重點領域改革進展.13 （一）市場準入管理：放松業務定義限制適應 ICT 跨界發展趨勢，云計算等新 業務逐漸被納入準入管理.14 （二）市場競爭監管：靈活運用競爭監管手段促進網絡基礎設施投資，數字平 臺成為反壟斷新熱點.16 （三）新技術新業務監管：創新監管方式，著力平衡技術紅利釋放與未知風險 防范.18 （四）用戶權益保護：新技術濫用的新問題備受關注，各國建立長效機制積極 應對.20 （五）寬帶網絡建設：寬帶網絡向雙千兆網絡演進，加大普遍服務投入成為政 策重點.23 （六）頻譜資源管理：5G 頻譜分配進程持續加速，專網頻譜分配取得實質性 進展.26 （七）互操作性管理：OTT 通信與數據

6、互操作性議題進入視野，著力推動多層 面的有效互通.29 （八）網絡信息安全管理：網絡和數據安全保障熱度持續，違法內容管控不斷 強化.30 三、 全球信息通信監管改革趨勢展望三、 全球信息通信監管改革趨勢展望.34 （一）實現全面的數字連接仍是信息通信監管的首要目標.34 （二）加快 5G 等新型基礎設施建設將是未來一段時期的戰略重點.35 （三）更好適應數字經濟發展特點將是監管方式創新的重要方向.36 （四）釋放數據價值和強化數據治理成為各國發展數字經濟的關鍵著力點.37 （五）強化數字平臺治理成為信息通信監管的普遍趨勢.37 （六）多方協同的治理機制在應對融合性監管挑戰中的作用將進一步凸顯.

7、38 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 1 一、全球信息通信監管加快轉型以適應數字經濟發展 數字經濟深入發展帶來的行業融合挑戰原有的監管模式和框架， 最大化釋放數字經濟潛力需要敏捷、創新、協作式的新型監管模式。 信息通信行業作為各行各業的關鍵支撐和連接紐帶， 更是要求信息通 信監管與時俱進、銳意改革、大膽創新，適應數字化轉型新形勢、新 要求。 根據 ITU 的最新研究顯示， 全球目前正在從面向信息通信業的 特定行業監管向面向數字化轉型的跨部門協同監管轉變，監管目標、 監管職能、監管方式、監管體制等各個方面正在進行深刻調整。 （一）監管目標全面升級，為提升各國數字競爭力提供 戰略支撐

8、 （一）監管目標全面升級，為提升各國數字競爭力提供 戰略支撐 信息通信行業的監管目標是跟隨技術經濟的發展不斷進行調整 的過程。隨著經濟社會數字化轉型浪潮的到來，國際組織、全球主要 經濟體紛紛將服務數字經濟和社會發展作為信息通信監管目標。同 時，在大國競爭和博弈日益加劇的背景下，信息通信行業作為科技競 爭的核心領域，監管目標被賦予了不同往日的新內涵。 全球信息通信行業普遍以全面服務經濟和社會的綜合監管為目 標。 當前世界正進入數字化全聯接的智能時代， 萬物感知、 萬物互聯， 萬物智能成為主要特征。以 5G、大數據、人工智能等為代表的新一 代信息通信技術開辟了生產生活的新空間，提供了全球發展的新動

9、 力。適應發展需要，ICT 行業監管經過幾代演進升級，轉變為以服務 經濟社會發展為主導的綜合監管目標。國際電信聯盟認為，全球信息 通信監管經歷了五代演進歷程。其中，第一代監管目標是鼓勵改善國 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 2 有壟斷電信業務經營的效率和服務， 第二代監管目標是以實現部分私 有化促進有效競爭，第三代監管目標是保護基礎設施投資、服務質量 和消費者權益。第四代監管目標，也即各國當前普遍的監管目標是激 勵跨界融合競爭、促進業務創新、保障網絡信息安全、提升消費者福 利，在數字生態系統環境下進行融合型監管。此外，部分國家已率先 進入第五代監管，愈加重視以跨部門協同監管促進經

10、濟社會發展，提 升國家競爭力和領導力。2020 年國際電信聯盟以“連通目標 2030： 利用 ICT 促進可持續發展目標的實現” 作為世界電信和信息社會日主 題， 指出利用 ICT 改善人們生活、 促進社會經濟發展已成為全球愿景。 國際電信聯盟第 20 屆全球監管機構專題研討會提出，應建立具有適 應性且恢復能力強的協作監管系統，更好地重建和推動數字化轉型， 應對新冠疫情挑戰。 全球數字經濟競爭逐步升級， 各國將加快下一代信息通信基礎設 施建設作為其監管目標的重中之重。各國將 5G 等信息通信技術作為 引領下一次工業革命的引擎， 把建設信息通信基礎設施視為掌握全球 領導力的關鍵。美國聯邦通信委員

11、會（以下簡稱“FCC”）近十余年 來始終將寬帶發展作為重要戰略規劃目標，2018-2022 戰略中專 門制定發布 5G 加速發展計劃，強調釋放頻譜、促進投資，促進 5G 網絡發展；同時美國正加快部署 6G 技術，并計劃布局 6G 衛星網絡。 歐洲電子通信管理機構（以下簡稱“BEREC”）5G 雷達指南1將 5G 列為戰略優先事項，致力于在統一監管框架下，釋放 5G 在創新、 1 Guide to the BEREC 5G Radar，BEREC 2020 年 6 月發布。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 3 生產和促進增長方面的潛力；BEREC2021-2025 戰略將促進高容

12、量網絡連接、提高競爭和有效投資、推動歐洲內部市場發展、提升歐 盟公民利益列入監管目標。此外，為進一步適應數字經濟發展態勢， 歐盟在 2020 年初密集推出建設歐洲的數字未來 歐洲數據戰略 人工智能白皮書等數字經濟相關政策文件，提出加快建設云服務 中心、數據空間等新型信息通信基礎設施，打造數字經濟時代具有競 爭力的經濟體。英國通信管理局（以下簡稱“Ofcom”）2020-2021 年度計劃提出將建設世界級的數字基礎設施作為首要優先事項。韓 國科學技術信息通信部（以下簡稱“MSIT”）在2020 年度計劃 中提出， 創造以數據、 網絡、 人工智能為基礎的倡導創新的一流國家。 （二）監管職能不斷拓展

13、，將新技術新業務新要素納入 監管范疇 （二）監管職能不斷拓展，將新技術新業務新要素納入 監管范疇 隨著信息通信產業對數字化轉型的作用不斷凸顯， 為適應數字經 濟發展新要求、新挑戰，信息通信監管機構的職能在以通信網絡為核 心的傳統職能2基礎上，不斷向應用、數據、內容以及物聯網、AI 等 新領域拓展。一方面，伴隨數據要素和新技術新業務發展，信息通信 監管職能做出相應擴張或調整；另一方面，監管職能重點逐漸從經濟 性監管轉向社會性監管，即從市場準入、價格管制、互聯互通為主， 轉向以網絡安全、內容管理、個人隱私為主，構筑安全、可信、可靠 的數字經濟生態環境。 物聯網等新技術新業務發展促進監管機構職能延伸

14、拓展。 服務物 2 普遍服務、價格管制、互聯互通、碼號分配、頻譜分配、服務質量、設備認證等。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 4 聯網（IoT）等新一代信息通信技術的發展，各國監管機構一方面開 展制定戰略、推動標準、加大投入等工作，另一方面，調整原有的市 場準入、資源管理、設備入網、網絡安全等管理職能和增設新職能以 適應新技術新業務衍生出的新特征和新要求， 并加強與其他機構及主 體的協同監管。例如，在市場準入方面，歐盟2018 年電子通信法 指令 首次明確將機器對機器(M2M)通信視為電子通信網絡和服務的 一種，納入其一般授權體系管理。在碼號資源方面，日本總務?。ㄒ?下簡稱“MI

15、C”）2019 年 5 月宣布計劃為 IoT 設備創建約 100 億個 14 位數字的電話號碼，而日本的傳統電話號碼是 11 位數字。歐盟 2018 年電子通信法指令建議各成員國通信監管機構在技術可行 的情形下，通過空中提供（over-the-air provisioning）的方式，在無需 物理訪問相關設備的情形下， 實現對通信設備標識符的重新編程和通 信服務提供商轉換， 促進物聯網等新興技術的發展。 在設備入網方面， 日本MIC計劃從2020年4月開始， 通過型號核準方式確保上市的IoT 終端設備符合可遠程接入控制、允許用戶修改默認身份和密碼設置、 可對固件進行升級三項條件。英國政府在 2

16、020 年 1 月宣布將通過立 法強制 IoT 設備滿足部分強制性要求， 例如 IoT 設備密碼必須唯一且 不能重置為出廠通用設置。在設備安全方面，日本 MIC 突破非授 權計算機訪問禁止法限制，從 2019 年 2 月開始與國家信息通信技 術研究院、互聯網企業共同合作，主動對互聯網上的 IoT 設備進行掃 描，以識別出未恰當設置密碼的 IoT 設備，并通知相關用戶完善密碼 設置。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 5 促進數據資源開放、 共享和利用等成為 ICT 監管機構新職能。 過 去，ICT 監管機構對數據的關注主要集中在個人信息保護上。隨著數 據成為一種關鍵生產要素，釋放數

17、據資源潛力成為新的監管職能，部 分國家 ICT 監管機構開始推動數據的開放、 共享和利用， 并力圖在釋 放數據潛力和保護個人隱私之間做出平衡。2018 年，日本總務省與 經濟產業?。∕ETI）合作推出“信息庫”（information banks）認證 機制，確保個人信息以可信的方式被開發利用，平衡個人隱私保護和 數據利用之間的沖突。目前，日本信息技術協會被授權開展信息庫認 證工作，通過認證的信息庫行使信息委托功能，替代個人管理并提供 數據給第三方利用。其中，認證標準、信息委托示范協議主要事項、 信息委托認證方案由總務省和經濟產業省通過制定指南來具體規范。 新加坡信息通信媒體發展局（以下簡稱“

18、IMDA”）同時兼具個人數 據保護（通過下設的個人數據保護委員會（PDPC）和數據創新職 能，其在 2019 年 6 月推出“可信數據共享框架”，支持企業探索安 全且經濟可持續的數據共享機制，促進組織間的可信數據共享。同時 還推出數據監管沙箱，使企業通過與 IMDA 和 PDPC 協商，可在一 個安全環境中探索數據的創新使用，降低企業合規風險和用戶風險。 英國 Ofcom 一方面將通信行業相關數據開放給公眾使用，另一方面 正在英國政府授權下制定“開放通信計劃”，擬使消費者能夠簡單、 安全地與第三方共享其在通信服務中產生的數據。歐洲 BEREC 目前 也正在研究探索以數據為中心的監管方法和數據驅

19、動的監管原則， 以 實現數字經濟環境下的監管目標和消費者賦能。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 6 確保 5G 等信息通信設施供應鏈安全的新要求賦予監管機構更多 權力。根據 ITU 的統計，截至 2018 年，在 173 個國家中，有 55%的 國家其 ICT 監管機構負有網絡安全監管責任，比 2009 年提升了近 10%。隨著信息通信基礎設施在數字化轉型中的支撐作用日益增強以 及大國間博弈的不斷升級，各國近年來增強了對 5G 等信息通信基礎 設施的供應鏈安全管制，信息通信監管機構也相應在 5G 網絡運營商 和設備供應商管理中被賦予更多監管和執法權力。歐盟在 2020 年 1 月

20、發布的5G 網絡安全風險緩解措施工具箱中建議，強化各國監 管機構作用，提升監管機構監管權力，包括可對運營商施加增強型義 務（例如關于信令、管理平面的安全義務），同時有權事前限制、禁 止 5G 網絡設備的供應、部署和運營。英國政府在 2019 年 7 月對電 信供應鏈安全進行了評估，并決定建立一個新的、更強大的 5G 和全 光纖網絡安全框架，打造可持續且多樣化的電信供應鏈。為此，將授 權 Ofcom 與相關政府部門一起制定一套新的電信安全要求，提升安 全標準,并監督電信運營商的執行。同時還計劃通過立法賦予 Ofcom 更多權力開展相關執法工作。美國 2020 年 3 月發布2019 年安全可 信

21、通信網絡法，授權 FCC 定期編制、發布構成國家安全威脅的通 信設備和服務清單， 禁止獲得普遍服務基金支持的運營商購買或維護 該清單上的設備和服務，并授權 FCC 建立補償計劃來彌補運營商更 換設備和服務的損失。 目前中興、 華為兩家中國企業已經被列入清單。 （三）監管方式更加靈活，為數字經濟創新營造包容審 慎的發展環境 （三）監管方式更加靈活，為數字經濟創新營造包容審 慎的發展環境 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 7 數字生態系統不斷擴張， 信息通信監管機構面臨著前所未有的沖 突和挑戰。他們需要在監管的是與否、收與放之間不斷權衡，在促進 創新和保護市場投資者的長期投資動力之間反

22、復考量， 還面臨著前所 未有的消費者隱私保護、安全保護方面的壓力。為此，需要采取更具 平衡性、靈活性、包容性和審慎性的監管方式進行應對。 從基于具體規則的監管方式向基于原則和結果的監管方式轉變。 新一代信息通信技術與社會應用融合所帶來的創新多樣性和不可預 測性，需要更具彈性、適應性和可操作性的監管方式，避免僵化、靜 態的監管。傳統的基于規則的監管被認為過于僵化，難以留出足夠的 發展空間。 因此， 近年來 ITU 和部分發達國家提出了在數字化轉型過 程中使用基于原則的監管方式3，以適應快速變化的技術和市場環境。 基于原則的監管聚焦于預期結果， 而不事先做出過多詳細的限制性規 定 （例如必須遵循特

23、定程序） ， 將細節留給可以更加靈活調整的指南、 行為規范、認證規則去規定。例如，歐盟一般數據保護條例中規 定了數據最小化、目的限制、存儲限制等七項個人數據保護原則，而 企業具體如何有效遵守還需要依賴后續出臺的指南、 官方解釋以及與 監管機構的溝通等。ITU 認為，基于原則的監管更適合在復雜的數字 經濟環境中找到平衡、有效的解決方案，即使制定詳細規則的監管方 式不會完全消失， 未來的監管也將逐漸轉向基于原則的監管。 基于此， ITU 提出了前瞻性、整體性、可持續發展、基于證據、市場導向、激 3 基于原則的監管（principle-based-regulation）基于原則的監管起源于次貸危機爆

24、發后的金融監管，主要是 指以高層次的原則作為手段來實現監管目標，而較少依賴于事先制定的詳細規則（即基于規則的監管， rule-based regulation）實施監管。采用基于原則的方法并不意味著完全放棄了規則，而是始終將一般原則 與特殊規則（specific rule）相結合（例如指南、行為規范、認證規則），并不斷地在兩者之間尋找平衡點。 同時，在尋找平衡點的過程中更多地依賴于原則，盡量少用具體規則。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 8 勵性、促進創新、包容性以及技術中立等九條高層原則供各國制定數 字化轉型政策時參考。英國上議院在 2019 年發布的數字世界的監 管報告中同樣

25、指出，對數字服務應采取基于原則的監管方式，提出 了平等、問責、透明、開放、道德、隱私權等十項數字領域的監管原 則。 歐洲數據戰略也提出對構建跨部門的數據治理框架要避免過 于詳細、嚴格的事前監管，應采用有利于試驗、迭代和差異化的敏捷 治理方法，并基于這一原則進行立法?；谠瓌t的監管對監管機構的 監管智慧、協調多利益相關方的能力都提出了更高的要求。 強調基于證據的科學審慎監管，避免基于預設風險的事先監管。 ITU 以及美國、英國、澳大利亞等主要國家，目前都強調采取基于證 據的監管方式，增強監管決策的針對性和有效性，以防因主觀預測失 準而對數字基礎設施和服務的發展做出錯誤的事先干預。 基于證據的 監

26、管包含如下幾個特征： 一是監管決策要依賴于持續收集的數據和事 實，以及數據分析和經濟分析結果，例如英國 Ofcom 指出，“基于 證據的監管者”其決策制定依賴于各類定期或臨時性的市場研究。二 是要通過公開聽證會、公開征詢意見、專業研討會議等方式廣泛收集 和聽取利益相關方意見。 三是應采取與風險相稱的針對性措施來解決 市場中的實際問題，而不是采取寬泛的事前管制措施來防范新技術、 新業務可能帶來的損害風險。例如韓國在 2018 年出臺的工業融合 法、信息通信技術融合促進特別法中，對融合類新產品和新服 務確立了“先發展后管制”的原則，明確只有在其使用過程中對人類 生命和安全產生了實際威脅，政府才能采

27、取限制措施。歐洲 BEREC 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 9 從 2020 年開始啟動數字平臺對消費者的影響研究， 預期在 2021 年完 成最終報告， 其目的是在基于證據的基礎上理解超大型數字平臺的相 關影響并采取下一步行動。 四是積極利用數字技術和數據資源來輔助 決策。例如，澳大利亞 ACMA 正在積極推動基于證據的數據驅動型 監管，通過采用數據科學、大數據、物聯網、AI 和預測分析技術， 使其能在強大的證據基礎上快速識別和應對威脅，實現精細化監管。 推出監管沙箱建立容錯機制包容數字化融合創新業務發展。 “監 管沙箱”是一種容許新模式新業態突破現有法律法規，進行試驗性發

28、展的新型監管制度。 “監管沙箱”最早由英國率先在金融科技領域應 用實施， 目前應用范圍已經從金融科技向更廣泛的 ICT 融合監管領域 應用延伸，應用地區也擴展到美國、澳大利亞、新加坡、日本、韓國、 中國等全球 30 多個國家。 韓國于 2018 年修訂 信息通信融合法 行 政監管基本法 等相關法律， 率先在 ICT 融合領域系統性實施監管沙 箱制度，明確凡是不妨礙國民生命安全的新技術新業務，均可在接受 相關監管部門監管、履行相關責任義務的前提下，突破現有法律規定 試驗性開展，目前已初步取得成效。自 MSIT 從 2019 年推出 ICT 監 管沙箱以來，共批準了 40 項申請，有 16 種新技

29、術新業務投放市場， 涉及共享經濟、行政管理、在線醫療、虛擬現實等多個領域。日本政 府推出監管沙箱制度， 幫助國內外企業在有限時間段和范圍內開展新 技術新模式的示范項目， 打破由上至下的傳統監管框架及行業分類對 創新的束縛。日本的監管沙箱對技術類型和行業沒有限制，尤其是鼓 勵物聯網、人工智能、大數據和區塊鏈的發展，截至 2020 年 2 月， 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 10 共有 129 家企業的相關項目在監管沙箱中運營。 典型案例包括使用診 斷工具在線診斷流感； 建立交易平臺實現加密貨幣交易所之間的比特 幣實時買賣和結算； 對集成了高速電力線通信設備的家用電器進行實 用性測

30、試等。 （四）監管機制邁向協同，多方共治成為應對融合發展 趨勢的共同選擇 （四）監管機制邁向協同，多方共治成為應對融合發展 趨勢的共同選擇 數字經濟在加快發展、深化產業融合創新的同時，也給信息通信 業監管帶來了職責交叉、監管對象激增等新的挑戰。要想最大化釋放 數字經濟潛力，就需要建立權責更明確、合作更密切的監管機制，因 此跨部門間的協作型監管成為數字經濟時代下各國監管部門的必然 選擇。各國的主要做法包括以下四種模式： 在國家層面建立高規格領導機構，負責數字經濟監管頂層設計， 統籌和強化跨部門協作。例如，韓國在 2018 年成立信息和通信技術 戰略委員會，由總理擔任委員會組長，科學技術信息通信部

31、長擔任執 行秘書，負責制定促進信息通信技術融合創新發展的相關法律法規， 以及對各部門之間尚未明確的監管職責進行協調。 日本成立創新業務 活動評估委員會，其成員由日本首相直接任命，該委員會負責對申請 進入監管沙箱的企業進行評估，并協調相關部門承擔監管職責。英國 上議院 2019 年提出，建議成立一個新的機構“數字化局”，負責制 定數字經濟監管框架，統籌和協調各部門監管職責。 在存在職責交叉的領域， 通過簽署部門間備忘錄等方式劃分監管 職責，加強跨部門協作，防止監管缺位、越位。根據 ITU2018 年的報 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 11 告顯示， 信息通信監管機構與其他行業監管

32、機構的部門間協作包括正 式（如簽署備忘錄）、半正式（如一次性的聯合計劃或臨時委員會） 和非正式 （如無制度性合作框架） 三種。 在競爭監管、 用戶權益保護、 頻譜分配三個領域， 由于長期以來一直存在職能交叉或者需共同解決 的問題，因此跨部門合作在全球各國都較為常見，而在金融、能源等 新興融合領域，部門間協作仍較少見。從從競爭監管來看，美國的 FCC 與聯邦貿易委員會（FTC）、司法部（DOJ）分工合作。FCC 負責電 信領域的競爭監管， FTC 負責互聯網和計算機等高科技領域的競爭監 管。同時，FTC 與司法部簽署備忘錄，明確各自在信息通信領域反壟 斷案件調查中的負責領域，并成立融合委員會，每

33、兩年進行一次職責 劃分評估更新。英國 Ofcom 與競爭和市場管理局（CMA）簽署備忘 錄，雙方共同在實際監管工作中確定對具體違法競爭行為的管轄權， 并通過信息共享和調查協助的方式實現高效協同。從隱私保護來看， 美國 FCC 與 FTC 簽署備忘錄，FCC 負責電信運營商的隱私監管，要 求電信運營商應遵守“用戶專用網絡信息（CPNI）”的相關規則。 FTC 負責互聯網等行業的隱私監管， 要求企業制定全面的隱私保護計 劃， 不得非法獲取用戶信息， 并對違反相關法律法規的企業進行處罰。 英國 Ofcom 與隱私保護機構英國信息專員辦公室 （ICO） 簽署備忘錄， 由 ICO 負責涉及用戶隱私問題的

34、調查和執法工作，Ofcom 負責對濫 用通信網絡或服務導致用戶隱私泄露的問題進行監管。 對于尚未明確監管部門的新技術新業務， 通過組建多方參與的專 業研究小組，對其發展趨勢及可能帶來的監管挑戰進行前瞻性研究。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 12 在人工智能、物聯網、區塊鏈等新技術新業務領域，大部分國家還未 明確具體的監管部門， 主要通過成立專門的研究小組或調查委員會的 方式，推進監管系統性、前瞻性研究。在平臺監管方面，2018 年 10 月，日本 MIC、日本經濟?。∕ETI）和公平貿易委員會（JFTC）共 同成立研究小組，負責研究數據經濟平臺運營的基本原則和具體措 施。在物聯

35、網方面，2017 年 3 月，日本經濟省和總務省成立聯合小 組，共同研究制定促進物聯網產業發展、保障網絡安全、制定技術標 準等相關政策。在人工智能方面，2016 年 10 月，日本 MIC 集合來自 學術界、產業界和政府機構的成員組成 AI 治理調查委員會，共同制 定 AI 使用原則和應用指南，并對相關產業發展的影響和預期風險進 行評估。 2018 年 5 月， 美國白宮在美國國家科學技術委員會 （NSTC） 下設立人工智能特別委員會， 聚集美國國家科學基金會和國防高級研 究計劃局等多個部門官員， 共同負責確定人工智能技術對美國的優先 級和相應的投資力度。在區塊鏈方面，2018 年 3 月，美

36、國聯邦貿易 委員會（FTC），組織其內部人員及業內專家成立區塊鏈工作組，研 究區塊鏈技術特別是加密貨幣對貿易的影響， 以及研究不法分子如何 利用區塊鏈技術誤導或欺騙消費者、擾亂競爭。同時通過資源共享和 聘請外部專家的方式， 提升該機構關于區塊鏈技術的相關專業知識積 累。 除政府主導、跨部門協同以外，監管機構不斷加強與行業協會、 非營利組織的協同共治。一方面，監管機構將部分職責委托給第三方 組織，授權其對相關市場主體進行監管。例如，英國 Ofcom 委托非 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 13 盈利機構 PhonepayPlus 對增值業務進行監管。Ofcom 可派駐代表進 入 P

37、honepayPlus 董事會，并對其制定的監管規則進行審批。美國在 2019 年 12 月通過治理非法自動語音電話相關立法， 明確 FCC 可以授 權私營部門領導的中立第三方組織來負責可疑非法自動語音電話的 追溯。日本 MIC 委托第三方機構“數據交易市場工作組”開展用戶 個人信息保護工作。該工作組主要負責監督相關企業的相關活動，如 是否在商業活動中使用用戶個人信息前征求用戶同意、 是否在用戶詢 問個人信息保護情況時給予明確答復等。另一方面，行業協會等組織 積極參與行業監管，通過制定自律公約，協助政府與監管機構管理市 場。例如，英國互聯網服務提供商協會（ISPA），主要負責促進互聯 網行業公

38、平競爭、推動互聯網行業發展和自律。ISPA 制定了行業自 律公約，約束成員合法經營并遵守 PhonepayPlus 的管理要求。同時 ISPA 還代表互聯網服務提供商向英國商業、創新和技能部（BIS）、 Ofcom 等政府機構提出監管意見與建議。 二、全球信息通信監管重點領域改革進展 隨著信息通信行業的不斷轉型、融合與演進，各國信息通信監管 機構亦根據本國國情和數字化轉型要求， 通過靈活多樣的監管措施來 適應信息通信行業發展的新特征、新需求:引入更為靈活包容的許可 方式促進 ICT 業務的融合發展； 市場競爭管理日漸傾向于服務信息通 信基礎設施發展的需要，不斷放松對電信運營商的限制；努力謀劃和

39、 創新管理方式以最大化釋放新技術新業務發展；通過加強立法、執法 和監管來解決數字經濟發展過程中衍生的網絡欺詐、隱私侵犯、網絡 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 14 數據安全等問題； 將促進高速寬帶等基礎設施的快速發展和普及作為 首要優先事項，著力提升頻譜資源使用效能；同時，將一些此前給予 較少關注的新興市場主體（如互聯網平臺）和新業務(如 OTT 通信、 云計算)逐漸納入監管視野。 （一） 市場準入管理：放松業務定義限制適應（一） 市場準入管理：放松業務定義限制適應 ICT 跨界 發展趨勢，云計算等新業務逐漸被納入準入管理 跨界 發展趨勢，云計算等新業務逐漸被納入準入管理 自電信

40、市場打破國有壟斷之后， 各個國家和地區紛紛建立起適應 自身情況的市場準入制度， 并對進入市場的經營者其權利和義務進行 規定。盡管不同國家信息通信市場準入制度存在很大差異，但總體上 形成了分級分類管理的模式，即對于稀缺性資源、基于設施的業務、 設施規模較大的業務或者對消費者權益和安全影響較大的業務， 傾向 于采用較嚴格的個別許可證管理；對于其他業務實施登記、備案、通 知等較寬松的許可方式。近年來，這些市場準入制度也隨著行業發展 新形勢和新要求做出了相應調整和改革。 許多監管機構擯棄了以特定技術或業務形態作為業務分類和許 可的標準，以更好適應 ICT 融合發展趨勢。在許可證類型方面，ITU 的統計

41、數據顯示，大約 60%的國家已經推出了統一許可證（unified licences）或一般授權制度，8%的國家推出了多業務融合許可證，但 仍有 31%的國家仍使用基于特定業務的許可證4。在統一許可證或一 般授權體系下，企業只需要獲得單一許可證，或者僅需要進行登記或 通知，便可以提供任何類型的信息通信網絡或服務。在許可管理方式 4 見 ITU GLOBAL ICT REGULATORYOUTLOOK 2018,第 69 頁。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 15 方面，盡管多數國家仍采取較嚴格的審批方式5，但在 5G、物聯網技 術推動的各行各業融合趨勢下， 越寬松的許可管理方式越有

42、利于融合 新業務的發展。歐盟是典型的寬松許可管理方式，根據2018 年電 子通信法指令 ， 歐盟對所有電子通信網絡和服務采用一般授權制度， 服務提供者至多需要向監管機構提交通知即可按照規定開展相關活 動6。獲得一般授權的服務提供者享有一系列權利，如互聯互通談判、 碼號資源使用；他們同時也需要遵守一系列義務，如信息提供、個人 隱私保護、合法監聽、應急通信、接入義務、網絡安全保障、消費者 保護、遵守技術標準和規范、非法內容限制等。韓國為適應數字經濟 融合趨勢的發展，在 2018 年也對電信業務許可體系進行了改革，將 基于設施的電信業務的許可方式由審批制度改為登記制度， 并取消了 轉售業務的登記要求

43、。 各監管機構不斷跟蹤評估云計算、OTT、物聯網等新業務的發展 影響，逐漸納入準入體系進行管理。各國對云計算等新業務總體上保 持著先發展后監管的態度，跟隨相關業務的發展周期，及其對本國經 濟、產業和安全的影響，逐漸調整監管方式和要求。對于云計算，盡 管美國主張將其劃分為計算機業務，反對進行許可管理，但越來越多 的國家出于促進本國云基礎設施發展、確保數據安全目的，逐步將數 據中心納入市場準入管理。沙特阿拉伯從 2018 年開始，對在其境內 提供云服務， 且對境內數據中心或其他關鍵云基礎設施有直接或有效 控制的云服務提供商進行登記管理， 監管機構有權在不給出理由的情 5 國際上一般將審批的許可方式

44、稱為“個別許可證”（individual license），即監管機構對每個許可申請進行 嚴格全面的審查，每個許可證的條件、條款、義務、范圍可能存在不同，但經營者數量通常不受事先限制。 6 一些業務也可以免除通知要求，具體視各成員國監管要求而定。 全球信息通信監管改革趨勢報告（2020 年） 16 形下拒絕登記申請7。南非在 2014 年修訂的電子通信法中，將數 據中心界定為電子通信設施的一種，任何人要擁有、使用、提供、出 售或租用電子通信設施來提供電子通信服務，必須經過監管機構批 準。泰國要求數據中心經營主體需取得第二類電信業務許可證8，外 資股比不得超過 50%。 印度 2019 年 10

45、 月發布云服務咨詢文件9宣布， 計劃建立在政府監管下的非盈利行業組織來對各類達到規定規模的 云服務提供商進行登記管理。對于 OTT 業務，歐盟2018 年電子通 信法指令 將對傳統通信業務有直接替代作用的 OTT 通信業務 （ “基 于碼號的人際交往通信業務”10），作為電子通信服納入一般授權體 系管理，需要承擔與傳統通信服務類似的監管義務11。此外，鑒于物 聯網的發展也將涉及碼號和頻譜資源使用等與公共通信網類似的問 題，歐盟和新加坡等部分國家和地區開始將機器對機器（M2M）的 通信服務納入準入監管范圍。 （二）市場競爭監管：靈活運用競爭監管手段促進網絡 基礎設施投資，數字平臺成為反壟斷新熱點 （二）市場競爭監管：靈活運用競爭監管手段促進網絡 基礎設施投資，數字平臺成為反壟斷新熱點 數字經濟下，新一代網絡基礎設施投資需求不斷加大，中小型互 聯網企業需要更有利于創新的發展環境， 各國反壟斷監管作出相應調 整?？傮w來看，電信行業反壟斷監管趨于放松，互聯網行業反壟斷監 7 See https:/citc.gov.sa/en/RulesandSystems/RegulatoryDocuments/Documents/GuideforCloudServic