城投債-三個皮匠報告百科

城投債是什么

城投債的概念伴隨地方政府融資平臺的出現而產生，提到城投債，就不得不解釋“政府融資平臺公司”這一概念，2010年，國務院頒布《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，即19號文，首次正式解釋“政府融資平臺公司”的概念：由政府相關機構或部門設立的經濟主體，其作用是地方政府用來拓寬籌集資金渠道，其資產來源主要由政府劃撥土地或財政補貼。城投債的全稱為城市建設投資債券，在實物界為了方便使用而簡稱為城投債。由于城投債是我國的特有類型，并沒有統一的標準定義何為城投債。

從廣義來說，只要是城投公司作為發債主體而發行的債券都可以稱作城投債；

從狹義上看，城投債又特指地方政府融資平臺發行的，且投資方向為城市基礎設施建設的債券

從性質上來看，地方政府性融資平臺是以公司性質設立并由地方政府為其注資，地方政府通過這類融資平臺，可以為其特定的城市基建項目、公益項目等進行投融資和運營管理。作為可以公開發行包括企業債、公司債、票據、融資券、非公開定向融資等債券并依法具有獨立法人資格的經濟實體。政府被視為債券的隱性擔保人，因此又被稱為“準市政債”。

如何判定城投債

用Wind資訊數據庫的劃分標準判定城投債，主要分為以下幾個角度：債券發行主體、債券資金用途和償債資金來源。從債券發行主體角度，如前文所述，城投債的發行主體一般是地方城投公司，融資平臺為通俗意義上的說法，法律內涵并不明確，該類公司通常都是地方國有企業。從債券資金用途角度，城投債通常用于地方公益項目的建設運營，例如公共交通、市政道路等基礎設施項目，以及公共衛生、義務教育、基礎科研、保障性安居工程等基本建設項目。從償債資金來源角度，財政資金是至少70%城投債的主要償債來源，其中，財政資金又包括一般公共預算收入、國有資本經營預算收入等多項財政收入

城投債的特征

目前，我國公認的第一只城投債也是由上海市城市建設投資開發總公司于1993年發行的。作為我國經濟發展的特殊產物，城投債有以下三個特點：

(1)資金用途投向較為明確。地方政府融資平臺的成立就是為了城市的基礎設施建設，城投債募集資金的投向也主要集中于此，如一些市政代建工程、水務電力、交通運輸等項目，這種特定投向更有利于推進地方經濟的發展。

(2)信用級別較高。由于城市基礎設施建設具有公益性質，社會資本很少投入，建設資金只能由地方政府承擔。作為地方政府借“殼”融資的工具，地方財政的情況與城投債緊密相關。因此，城投債一直被市場默認為有地方政府信用作擔保，相對市場中的其他債券來說，具有信用較高、風險較低的優勢。

(3)享受地方政府優惠。城投債的出現在很大程度上規避了我國舊預算法的限制，正是借助了地方政府融資平臺，地方政府才得以獲得了大量建設資金。城投公司與地方政府的密切聯系，不僅使城投債在發行上擁有一定的政策支持，而且城投公司還享受著地方政府的資金注入、政府補貼或者稅收返還等福利。

城投債與地方政府債券的區別

地方政府債券一般是以當地政府財政收入，主要是稅收收入作為還本付息的擔保，由地方政府及地方公共機構發行的一種債券。其募集的資金通常用于交通、醫療、通訊、污水處理等地方公共設施的建設，地方政府債務的規?？捎筛鞯胤秸灾髡{控，債務列入地方政府預算。我國在上世紀80年代曾短暫出現過地方政府債券，但由于擔心地方政府稅收收入無法對債務進行償還，因此在1995年頒布的《預算法》中剝奪了地方政府作為發債主體的權力。直到2008年金融危機爆發后，為重振經濟，我國放松了對地方政府融資的限制，地方政府才重新開啟了各自的發債計劃。

城投債與地方政府債券在發行目的上具有相同點，兩者都是為了地方經濟建設所募集資金，但兩者在以下三方面上有本質的不同：

(1)發行主體不同。地方政府債券的發行主體為具有稅收收入的地方政府或地方公共機構，其發行需經過國務院的批準。城投債的發行主體為城投公司，本質上與一般企業發行企業債相同。

(2)償債資金來源不同。目前，我國法律規定誰舉債，誰償還。因此，地方政府債券的債務由各地方政府償還，以地方政府財政收入，主要是稅收收入作為償還資金。城投債的債務償還資金來源于城投公司自身的經營收入，在自身難以對到期債務進行還本付息時，地方政府不得為其債務進行償還。

(3)擔保主體不同。地方政府債券的以地方政府信用作為擔保，信用級別較高。城投債在最初的擔保方式大多為銀行擔保，后來因銀監發[2007]75號③文件的發行，明確禁止銀行作為擔保主體為企業債進行擔保，且在《擔保法》中規定，除特殊情況外，地方政府不能對任何債務提供擔保。在相關法律法規趨嚴的情況下，目前我國城投債的擔保方式大多為無擔保，但市場依然默認地方政府為其提供了某種程度上的隱形擔保^[1]。

城投債發行種類

我國城投債發行種類包括企業債、短期融資券、中期票據、公司債、私募債以及資產支持票據等多種形式。主要介紹總體占比相對較重的前四類。

(1)企業債通常是由隸屬于政府的企業舉借的債務，該企業會相應的承擔部分地方政府的職能。企業債往往會投向當地基礎設施建設項目，通常周期較長多為7-10年的中長期，且發行規模相對較大，以7-10億元居多。

(2)短期融資券通常發行期限較短，以180天、270天和365天三種為主，其期限往往少于公共基建設施項目的回收期，付息方式靈活，可用于補充流動資本。

(3)中期票據通常用于補充企業的運營資金、償還貸款等，多數情況下其發行期限沒有企業債長，但其發行規模往往更大，10億元以上為主。

(4)公司債有短期(1年內)、中期(1-5年)和長期(5年以上)公司債，發行規模相對較大，一般集中于10億元上下。與企業債相比，公司債的發行主體擴大至全部公司制法人，發行條件相對寬松^[2]。

城投債發展歷程

1987—2007年是融資平臺形成和鞏固時期，也是城投債的形成時期。

1994年舊《預算法》規定地方政府禁止自主舉債，再加上分稅制改革后地方財政收入減少，一些地方政府為規避舉債限制，通過融資平臺舉借債務用于填補城鎮化所需的大量資金投入，此時融資平臺公司數量不斷增加，業務范圍和融資方式逐漸多元化，城投債概念逐漸形成。2009年，融資平臺加速發展，城投債發行總額迅速膨脹。為應對2008年際金融危機對經濟的沖擊，我國中央推出“4萬億”投資計劃(地方政府配套2.82萬億元)以緩解經濟增長的壓力，相應地，地方政府需要籌集巨額資金。同年3月，中國人民銀行聯合銀監會發文表示贊成有條件的地方政府成立城投公司。這意味著中央政府逐漸放寬地方政府不能舉債融資的限制。因此，融資平臺公司乘勢而上，迅速發展壯大，成為各級地方政府保增長、補缺口的有效渠道，由此也促使城投債發行額也相應增長。

2010—2011年，地方政府債務規模的積累引起了中央的關注，2010年國務院相繼下發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》和《建議不規范地方政府投融資平臺發行債券行為有關問題的通知》，以逐漸約束地方政府通過融資平臺舉債，使城投債的發行逐步標準化。此外，2011年相繼爆出的城投債信用事件也對城投債造成了負面影響。因此城投債發行額較為穩定，增長量相對較低。

2012—2014年城投債大規模擴張，地方債也在這段時間迅速增長。這可能是由于2012年以來金融信貸環境持續寬松，相關整改措施的約束能力有限。此外，當時正處于城鎮化建設的關鍵時期，中央經濟工作會議也指出我國擴大內需的最大潛在力量是城鎮化。由此城投債發行額迅速膨脹。2012年城投債發行突破萬億元。城投債發行總額的增長引起了相關部門的高度關注，發改委在2014年下半旬發布了《關于全面加強企業債券風險防范的若干意見》，從多個方面加強對城投債發行的審核。盡管同一時期其他相關部門仍有寬松政策出臺，但發改委的上述舉措有效抑制了城投債總額的膨脹，2015年城投債發行總額與上一年相比僅有微幅增加。

2014年新《預算法》明確規定2015年及以后政府不得通過企業舉債，地方政府債務不再包含此后城投公司發行的債券，正式劃清了地方政府債務界限，2015年也成為“新老城投”的分水嶺。

隨后中國經濟下行壓力加大，融資平臺利用新的融資模式(PPP、政府投資基金等)和相關過渡性政策開始不規范融資，造成2015年至2016年地方政府隱性債務規模不斷擴張，城投債的發行額也持續增加。2015年年底，中央再次關注到地方政府債務問題，相繼下發225號文(規定城投債三年置換期)、88號文(甄別政府債務)以及操作指南，都反映出中央對管控地方政府債務風險的決心和態度。有關政策的頒布及時限制了融資平臺的違規違法行為。城投債也在2017年下旬出現了負的凈融資額。

2016年下半年到2018年上半年，在金融去杠桿背景下，城投債的融資政策收緊，監管力度加強，2017年城投債的發行規模為20124.98億元，同比下降了21.59%。這一階段以2016年10月27日國發88號文為起點，中央政府加強對地方政府債務管控，對地方政府債務進行類型劃分，在不發生系統性風險情況下允許其違約。之后在財政部的50號文、87號文中，地方政府通過融資平臺等方式違法違規舉債行為被嚴厲禁止，明確政府和企業的邊界。2017年中央政治局會議提到“隱性債務”的概念，2018年初財政部接連出臺194號文、34號文、23號文，強調遏制隱性債務增量。同時，地方政府債券、國開行PSL棚改資金為基礎設施提供新的資金來源，減少了部分對于城投債的資金需求。

2018年下半年之后城投債政策由緊轉松，強調基礎設施和補短板領域投入，體現穩增長和防風險兩大底線思維。2018年12月13日中央政治局會議中突出基礎設施建設的重要性。2019年2月，鎮江市開展化解隱性債務試點工作，嚴格管控債務風險。2020年在新冠肺炎疫情爆發背景下，貨幣政策放松，城投債的融資政策和環境寬松。2020年2月之后，國家發展改革委、交易商協會出臺政策，優化其管理的債券品種發行審批、存續管理流程；上交所、深交所建立綠色通道，優化管理流程，加快疫情防控領域債券的發行審核。2020年下半年華晨集團、永煤集團信用違約事件對于信用債市場造成明顯沖擊，城投債的收益率短暫上行，直到嚴懲“逃廢債”的定調和永煤事件的后續好轉，城投債收益率下行。另一方面，2020年國家在“兩新一重”建設領域增加了許多支持政策，比如監管部門和主管部委出臺了REITs系列政策，明確了REITs項目要求、工作安排等事宜，推動REITs試行。國家發展改革委出臺通知，鼓勵企業積極參與縣城公共設施建設，發揮企業債券在縣城新型城鎮化發展過程中的作用，并提供相應的政策支持，對城投債的后續發展產生積極引導作用^[3]。

城投債的規模狀況

從全國層面上看，城投債的規模呈現波動上升的趨勢，同時中間年份存在著回調的情況。從發行總額來看，2015年到2020年整體規模增加，2015年發行總額為18379億元，2020年的發行總額達到了41065億元，增幅為123.43%，同時2015年的增速為4.11%，2017年度出現了21.59%的大幅回落，和監管政策趨于嚴格密切相關；從債務余額來看，2015年到2020年逐年上升，2015年和2016年保持著29%的增速，2017年和2018年的增速下降為8%，2019年和2020年增速又上升至10%以上，保持較快速度

在發行規模上，各地區整體上呈現增加狀態，但是地區之間增幅有所不同。如2017年大部分地區發行總額呈現下降趨勢，內蒙古、青海、云南、寧夏四省的發行額增加。在債務余額上，各個地區呈現出分布不平衡的態勢。由表可知，2020年均值為3438.40億元，有12個省份的余額在均值之上的，其中江蘇省的債務余額位列第一，為20219.56億元，為均值的5.88倍，其次為浙江省9562.03億元，排名前5的省份有3個是東部地區省份。從區域分布看，2020年東部余額均值為5055.37億元，中部債務余額均值為3068.95億元，西部為2090.12億元，東部大于中部大于西部。