TOT融資模式

Transfer—Operate—Transfer，簡稱TOT，是一種通過移交、轉讓現有資產以獲得增量資金進行項目融資的一種融資方式，政府將己建好的公共基礎設施的運營管理權通過轉讓(T)或租賃等方式特許給私人部門運營(O)，運營期間收入歸投資方所有。期滿后，投資方再將項目完整交回(T)給政府的模式，它是在BOT的基礎上演化而來。在這種模式下，首先私營企業用私人資本或資金購買某項資產的全部或部分產權或經營權，然后，購買者對項目進行開發和建設，在約定的時間內通過對項目經營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結束后，將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。

TOT項目的重要要素就是取得公共基礎設施的合法轉讓權或特許經營權。由于不牽涉到國有資產的產權轉讓，該模式比較適用于各大基礎設施項目的融資運營，與BOT等成為目前國際上政府改革公益項目的主要模式。

TOT與PPP、BOT等模式相比較具有以下特點：

(1)擔保方式不同。TOT不需要融資項目擔保，而是由特許項目的現金流擔保。

(2)風險環節不同。由于TOT項目不涉及項目建設，因此不存在項目建設風險和完工風險。

(3)定價因素不同。由于TOT項目運作相對簡單，談判容易達成協議，吸引資金成本低，從而降低后續項目產品的價格。

(4)不涉及股權產值之爭。TOT項目只是經營權的轉讓。政府仍然擁有該項目的所有權和控制權，涉及較少的法律敏感問題，更容易管理

TOT模式衍生于傳統的BOT模式，不僅可以解決基礎設施建設資金短缺問題，提高基礎設施運營效率，而且沒有了復雜的建設環節和較長的建設周期，大大降低了風險148]。與其他模式的PPP項目相比，TOT項目具有以下優勢：

(1)風險小，易于吸引社會資本

TOT模式是將已經建成的設施轉讓給社會資本方，使社會資本方跳過了風險比較大的建設階段，接手項目后就能直接產生收益。另外，由于項目經過多年運行，步入了正常運轉和產生收益的階段，社會資本方通過將項目經營收益權作為擔保來向金融機構進行融資也變得容易。避免了其他模式PPP項目在建設階段就面臨的多種風險和矛盾，比如建設成本高、工程延期等。因此，采用該模式很容易吸引社會資本，達成合作。雖然有一些TOT項目移交后需要對原設施進行更新改造，但與新建項目比起來，其建設規模和風險己大大降低。

(2)盤活存量資產，減輕財政壓力

經過長期投資建設，我國在市政基礎設施領域積累了許多優質的存量資產。但這些資產由于管理不善，沒能發揮應有作用，存在虧損和閑置的現象。為此，政府多次發文鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，使這些存量的基礎設施發揮真正的作用。TOT模式是PPP項目中盤活存量資產的一種較好方式，政府通過TOT模式將存量資產轉移給社會資本后，由社會資本運營，政府每年可以減少大量的財政補貼，另外，轉讓存量資產獲得的資金可用于其他重點領域投資建設或償還政府債務，大大減輕了財政負擔。

(3)提高基礎設施運營管理效率

基礎設施領域一直由政府壟斷經營，其他社會主體很難進入。但由于政府在經營管理方面經營和專門人才的缺乏，使得很多基礎設施管理體制缺乏靈活性、管理上因循守舊，從而導致運營管理效率低、成本高、壽命短。通過采用TOT模式，社會資本獲得基礎設施運營管理權，由于市場競爭機制的作用，其必然采用同行業先進的運營方式和經營管理手段，提高運營管理靈活性，降低運營成本，以達到盈利的目標。這將對我國的基礎設施經營管理者產生一定的技術溢出效應，使他們學習到先進的管理技術和經驗，從而提高運營效率，最終使廣大消費者受益^[1]。

(1)項目經營權轉讓方要預先進行充分的論證評估，尤其在不熟悉TOT模式風險的情況下，不能只關注收益而忽略負面影響，否則會導致項目失敗等一系列問題。投資者也要進行充分的可行性研究，這一階段是項目成敗的最關鍵階段，也是風險管理較難的階段。

(2)產品及服務的定價問題。由于目前適用TOT融資模式的項目一般具有公益性質，其產品服務直接關系到公眾的利益，所以其定價是一個非常敏感的問題。在很多地區，當地政府和公眾之間本身就存在很多矛盾，如果定價問題被升級，項目將會處于非常尷尬的地位，同時受到政府和公眾的詰難。政府在招標時要充分考慮投資者的管理水平、規模、經驗等眾多因素，其中定價是關鍵，在轉讓合同中也必須對調價做出明確規定，只有事前風險考慮周全、運營時有力監管與協調，方能保證項目順利進行。對于投標者而言，TOT模式下轉讓的是已經正常運營的項目，所以在仔細考察其運營成本收益情況的基礎上進行報價，不能為增強競爭力而可以隨意壓低價格，否則只會給項目埋下隱患，因為未來想要調價將面臨極大的阻礙。

(3)參與各方溝通協調問題。TOT融資模式參與方眾多，而每一方都以自己的利益為目標，信息的不同步可能會帶來內部矛盾，所以保證各方的信息交流溝通順暢極為重要。項目各方要配備專門的項目協調人員，按時參加項目協調會議，處理項目執行過程中遇到的各種問題，聽取各方意見，化解矛盾。

(4)政府角色的合理定位。政府在項目運作過程中應當進行合理的角色定位，盡量發揮監管協調作用，對項目的干涉要有一個合理的界限，如果過度干涉，會對項目運作產生不利影響，政府方應慎重挑選人員派遣到項目中協助工作。

(5)項目經營權移交前的管理風險。項目經營權移交給投資者之前或特許經營期滿移交回政府之前當期管理者很可能為了自己的利益過度使用廠房設備等項目資產，維修保養工作沒跟上，導致項目資產壽命減小，造成浪費。針對此問題可提出相應方案，如對交回項目的狀態規定；派遣管理者常駐在項目中參與管理；聘請值得信賴的第三方維修公司負責維護等[]。

TOT模式融資一般是由政府機梅為達到融資目的通過招投標的方式將將占有的資源置出，由投資人及政府成立合資機構共同經營資產，并承擔融資資金的償還功能；運營期滿后，資產無償交回政府所有。整個過程中需要政府機構、投資人、資產運營項目、金融機構等幾方都過合作方式參與

TOT與BT、BOT、TBT等為PPP融資方式的主要種類，其中：BT方式中項目融資的更多義務承擔者為政府，投資者主要義務在于項目建設，項目運營的風險不在相關的涵蓋范圍之內；BOT模式中，投資人需要對項目建設及運營進行義務承擔，投資及收益的回收期加大，項目風險的可控性因期限而有所加大；政府通過特許經營權來進行融資承擔主體的轉換，形成所有權、經營權、受益權的相互分離和三者與融資資金之間相互關聯，對政企職能分離更具有推動和促進的作用；TBT模式是TOT及BOT兩種模式的混合運用，該種模式對于既有項目的改造、城市規化適應性發展時具有良好的擴展性和伸縮性，在未來的基礎建設和社會資本結合領域中將會有更寬廣的空間。

TOT可以看作是PPP中BOT模式的后續經營模式，BOT中作為引進投資人、建設方等進行項目建設、經營、移交，即建設投入成本的回收，完成第一階段；然后以既有項目的經營權作為獨立運營階段的投資人獲取運營回報的手段，完成第二階段的資產運營投入回報；在合約期滿后，將項目移交給項目所有人，實現之后公共資源的無報酬服務。雖然TOT和BOT的目的都是通過融資來實現投入回收，但由于TOT越過為直接接收與運營己建設項目，減少了建設投入過程之中的各類風險和不利因素，項目投資方及運營方的總體風險較小。TOT作為政府機構利用已經建成的項目進行融資來支付前期投入成本，通過后期運營期的逐步支付本息行為，有利于實現資產的類證券化變現，加速公共設施的建、營、再建的循環模式，實現財政資源支付能力的拓展和延展。運用既有項目運營權進行融資，同時僅對項目運營的過程進行適當參與，以便于項目良性發展，是TOT模式對政府公共建設項目得以延續及發展、盤活既有資產的良好模式，對引進社會資本進一步參與城市運營提供了新的思路和切入點[]。

參考資料：

[1]李博.市政工程TOT項目績效審計指標體系構建研究--以Z市某集中供熱項目為例

[2]崔光輝.論TOT融資模式在城市污水處理項目應用過程中的風險管理

[3]王長保.TOT模式在土地一級開發回款中的應用研究——以中鐵置業蚌埠項目為例

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