地方政府債券（地方債）-三個皮匠報告百科

地方政府債券是什么

地方政府債券簡稱地方債券、地方債。根據《地方政府債券發行管理辦法》(財庫〔2020〕43號)最新文件的界定，“地方政府債券是由指省、自治區、直轄市和經省級人民政府批準自辦債券發行的計劃單列市人民政府(以下稱地方政府)發行的、約定一定期限內還本付息的政府債券?！钡胤絺恰秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)文件明確剝離城投公司的融資職能，并由新預算法賦予地方政府發行地方債券的權力后，地方政府唯一的合法融資工具，由地方政府財政信用保障，安全性僅次于中央政府債券。

地方政府債券的分類

就地方政府債券的分類來說，是隨分類依據的變化而變化的。

(1)依據償還債券的時間期限長短進行劃分，分為長期、中長期及短期3類。長期地方政府債券和中長期類地方政府債券的分隔年限是10年，前者超過10年，后者少于10年且超過1年；而短期地方債券償還年限則在1年以下，此類型的地方政府債券很少?，F階段償還期限在1年到10之間的為中長期債券，是主要的地方政府債券種類。我國現發行的地方政府債券主要為3年和5年期限的，都屬中長期地方政府債券范疇。

(2)依據資金使用范圍與對債券的本息進行償付的資金來源進行劃分，分為一般債券、專項債券(或收益債券)。簡單來說，一般債券和專項債券(收益債券)都是以地方政府作為發行主體，為一些公益類項目籌資而發行的政府債券，但前者所獲資金主要用于對地方政府自身基本職能實現所需的資金進行補充，不與特定項目相聯系，且這些項目本身不具有增值能力，無法獲得收益，因而還本付息完全由地方政府的稅收承擔，它的安全性主要由地方政府的稅收狀況決定。而后者籌得資金則主要用于籌建具體項目工程，一般用于某項特定的公用事業，如鐵路、橋梁、水電煤等項目，它的本息是從投資項目所取得的收益中支取，往往還加上地方政府的稅收做額外擔保。此種債券的資信度往往低于一般責任債券，其收益率要高于一般責任債券^[1]。

地方政府債券的特征

(1)地方政府債券作為債券的一種，具有有價證券的基本特征：償還性、流動性、安全性和收益性。地方政府債券與其他有價證券一樣債務人具有在約定期限內還本付息的責任，且地方政府債券在債券市場上自由流動，買賣自由。主要區別在于：相較于普遍意義上的企業債券和金融債券來講，由于地方政府債券以政府信用作為擔保和背書，其安全性要高于企業債券和金融債券，與此相對應地，根據市場風險與收益正比例相關的原則，地方政府債券的收益率也相對低于金融債券和企業債券。

(2)地方政府債券具有公共性，為我國地方政府進行舉債融資的唯一合法舉措。所舉借債務往往用于教育投資、基礎設施建設及其他大型項目的支出，其根本目的是完善中國基礎建設，推進經濟發展，為強國形象打造基礎，進而最終實現偉大的中國夢。

(3)地方政府債券具有一定地域性特征。在我國由于存在區域間發展不平衡的現象，城鄉“二元”發展的現狀，各地方政府根據本地區的經濟及社會發展狀況及所涉目標的不同有的放矢地在國務院確定的限額內發行債券，因此各地方政府債券的發行規模、期限和利率等都存在一定的不同^[2]。

地方政府債券的功能

(1)地方政府債券具有金融功能，發展完備的地方政府債券市場能夠完善中國債券市場組成部分，加快資本市場多元化進程，為市場提供更多便利，且較以前利用城投債籌措資金的方式各地方政府融資成本大幅度降低。

(2)地方政府債券具有財政功能，地方政府債券作為一種直接融資手段，能夠為地方政府籌集項目資金，提高各級政府辦事效率，彌補財政赤字，緩解財政壓力，增強對擴張性財政政策的執行力。

(3)地方政府債券也歸屬于國家宏觀調控的工具，國家通過對其的買入和賣出調節金融市場中的貨幣流通量，且通過舉債所獲得的資金有利于促進資源的優化配置，進行收入再分配，推進我國經濟社會發展穩定向前^[2]。

地方政府債券的發展歷程

地方債券的發展歷程經歷了代發代還、自發代還、自發自還三個階段。

(1)代發代還

2009年到2011年為代發代還階段，地方政府沒有自主發行地方債券的權力，而是由財政部按照核定額度代為發行和還本付息，這個階段為地方債券的探索階段，中央干預明顯，有明顯的中央行政控制特征，且具備中央財政信用的擔保，該階段發行的地方債券數量少，規模有限，由于中央集中審批的控制并通過預算管理的形式對發行額度進行管理，發行規模在2000-2500億之間，遠遠無法滿足地方政府完善地方基礎設施建設，發展地方經濟所需的融資體量，同時由于缺乏完善的信息披露機制加之中央政府預算管理，導致其定價的市場化程度難以體現。

(2)自發代還

2011年首次放開深圳、上海、廣東、浙江四個省份(直轄市)自發代還到2013年逐步開放為10個試點省市區間為地方債券的自發代還階段，該階段地方債券由試點地區自行發行，但在償付端，地方債的還本付息仍由財政部代辦執行。自發代還模式下地方債券的期限和額度都有所增加，7年期限的地方債券開始發行，2012年與2013年的地方債券發行額也分別達到2500和3500億元，但由于中央代辦還本付息機制的存在，這個階段的地方債券有明顯的中央擔保特征。2014年財政部印發了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》(財庫〔2014〕57號)，先由10個試點省(市)試行自發自還地方債券，后于2015年開始允許全國各省、自治區、直轄市和計劃單列市自行發行并自行償還地方債券。自發自還模式下，地方債券由地方政府自主發行并自行償還，借貸和償還主體得到統一，地方政府自行承擔償還義務，為地方債券市場化發行提供了必要的制度基礎。同年財政部正式下發《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕64號)和《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕83號)兩個指導性文件，對地方債券發行、使用、償還進行了進一步規定，自此地方債券正式步入正軌，進入大規模發行與逐步規范過程。

(3)自發自還

2015年后，隨著《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》、《關于做好地方政府債券發行工作的意見》、《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》、《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》等一系列政策的相繼印發，不斷出臺的指導政策對地方政府債券的發行品種、信息披露機制、發行機制、償還機制等相關要素進行了不斷的補充和調整，逐步形成了較為完備的地方債券相關政策體系。隨著相關政策與機制的不斷完善、償還機制的逐步明晰、信息披露要求的不斷優化、監管體系的不斷完備，我國已基本形成省級政府自行發債、自負盈虧、合規披露、種類豐富、期限規模多樣的地方債券體系^[3]。

地方政府債券

地方政府債券的償還途徑

我國的地方政府債券按照償還途徑分類可分為一般債券和專項債券。財政部2016年頒發的《地方政府一般債務預算管理辦法》(簡稱《一般辦法》)和《地方政府專項債務預算管理辦法》(簡稱《專項辦法》)，標志著地方政府債券的還本付息納入了地方預算內支出的范圍。

《一般辦法》規定，地方政府的一般債務收入通過發行一般債券籌措，本金通過一般公共預算收入(包含調入預算穩定調節基金和其他預算資金)或者發行一般債券償還，利息不得通過發行一般債券償還?！秾ｍ椶k法》規定，專項債務收入通過發行專項債券籌措，本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還，同樣，利息也不得通過發行專項債券償還。

另外，《專項辦法》第七條規定，專項債務收支應當按照對應的政府性基金收入、專項收入實現項目收支平衡，不同政府性基金科目之間不得調劑，超出部分可以從相應項目調入專項收入彌補。我國的地方政府債券本金和利息的償還實際上是作為地方政府應償還債務的一部分列出的?？傮w來看，根據財政部《辦法》規定，地方政府債券的償還途徑總體分為兩種：一般債券的償還由一般公共預算收入、預算調節基金(和其他調節基金)以及新發行的一般債券組成^[4]。

地方政府債券市場規模

截至2020年11月底，全年地方政府新增債券發行計劃已經基本完成，且未來三個月的到期債券規模相對較小，預計年內再融資債券發行需求不大，就全年而言，1-11月的發行情況具有很高的代表性。根據Wind數據，2020年1—11月，地方政府債券累計發行1810支，金額合計62605.45億元，相當于2019年全年的1.44倍；其中新增債券44859.00億元，再融資和置換債券17746.44億元。分季度看，2020年前三季度，地方政府債券發行金額環比持續增長，隨著年度發行計劃接近完成，四季度地方政府債券發行金額環比大幅下降，但仍遠超上年同期。從結構上看，2020年發行的地方政府債券以新增債券為主；再融資債券的發行規模隨著存量債券的集中到期而保持在較大規模；2020年1一11月地方政府債券凈融資規模合計42443.43億元，相當于2019年全年的1.39倍。從資金用途看，2020年1一11月新發行地方政府債券中專項債券占比達到64.37%，延續了2019年以來以專項債為主的融資結構^[5]。

地方政府債券