飛地經濟

飛地經濟(Enclave economy)指經濟發展有比較大差距且獨立的二個地區，通過一定的行政體制來超越空間的阻隔以促進雙方的經濟增長，它改變了原來舊有的行政條件限制，有助于兩地的經濟發展以及資源上的互補的一類新的區域合作經濟發展模式。飛地經濟打破區劃限制，以最新國務院批準的各類開發區為主要載體，在平等協商、自愿合作的基礎上，以生產要素的互補和高效利用為直接目的，在特定區域合作建設開發各種產業園區，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏的區域經濟發展。

飛地經濟最初起源于京津冀、珠三角和長三角等地區，且集中于江陰——靖江工業園區及各區域內部，是一種典型的地方制度試驗產物。2002年，我國開始開展飛地經濟實踐，2005年，江蘇省率先推出了《關于加快南北產業轉移意見的通知》，并在蘇北園區和蘇南園區開展了大量的試點工作，積累了一定的經驗，也是我國飛地經濟的典范。

與此同時，上海也在漕河涇開發區鹽城分區和張江平湖科技園區等地興起了跨省實踐。2008年，廣東出臺了“雙轉移”政策，在這之后開始發展飛地經濟，到2016年時，已經形成了廣州(梅州)產業轉移工業園、深汕特別合作區等83家園區。京津冀地區則注重區域協同發展和產業轉移，例如《京津冀協同發展規劃綱要》(2015)系統剖析了京津冀地區的產業轉移問題，明確了區域的發展規劃，在這之后，區域飛地經濟發展逐漸加快，形成了威縣?順義產業園和曹妃甸協同發展示范區等飛地經濟。

此外，我國其他地區也開始興起了大量的飛地經濟，如四川的成德工業園(2013年)、湖北的黃岡和武漢園區共建(2014年)等，其中不乏一些跨區域實踐案例，如2016年由保定和深圳簽訂的“保定深圳園”。在飛地經濟發展如火如荼的同時，也逐漸形成了一批廣東省工業園區協會、長三角園區共建聯盟等區域性非盈利組織。

(1)就開發管理模式而言，飛地經濟主要有四類，具體如下：

①飛入地主導模式，飛入地領導開發機構和管理機構，依托項目所在地來開展招商、建設和規劃等工作，而飛出地主要發揮輔助功能；

②飛出地主導模式，顧名思義，主要依托飛出地的投資企業、政府和開發區來進行日常運作和開發建設，飛出地發揮著主導作用；

③雙方共管模式，這種模式由飛出地和飛入地共同出資、共同管理，共同負責園區的管理、開發和建設等事宜；

④多尺度參與模式，這種模式涉及多種參與主體，如地方政府、飛入地、飛出地、園區管委會等，他們共同在開發、投資、協調、建設等事務中發揮作用。

(2)針對領域方面而言，飛地經濟主要涉及跨區域合作和區域內合作兩類，其中前者通常貫穿了全國國土規劃、西部大開發等中央政策，地方政府發揮著主導作用，圍繞對口援建和產業轉移等目標來發展飛地經濟，大多分布于中西部地區和東部地區之間；后者大多分布于東南沿海區域，這種合作形式同樣以地方政府為主導，其基本目標是促進產業轉移，進而促進區域競爭力提升。功能或目標的不同是跨區域合作和區域內合作的本質區別，跨區域合作更加依賴中央政策，其目標是縮小區域差距、實現區域協同發展；區域內合作的主要目標則是提升區域-城市的競爭力，圍繞國家空間重構趨勢推進區域化發展^[1]。

(3)按照飛地經濟的產生原因劃分，包括對口支援與幫扶型、國內產業轉移型、FDI投資型、國家戰略需求型等。對口支援與幫扶型是經濟較為發達地區對經濟欠發達地區由對口支援與幫扶任務而探索出的產業扶貧“造血”式新途徑。國內產業轉移型是指“飛出地”和“飛入地”存在產業結構和層級梯度差，按照產業梯度轉移路徑推進的飛地經濟，前者具有資金、技術、管理和品牌優勢，但因土地指標、用工成本和資源能源環境的約束，急需“騰籠換鳥”；后者則為經濟相對欠發達地區，期待“筑巢引鳳”。FDI投資型指飛地經濟遵循國際產業大轉移路線，成為全球價值鏈的一個環節。國家戰略需求型是黨中央和政府因經濟發展需要而作出的一種空間戰略部署，如諸多國家級新區建設。

(1)國家政府主導共建模式

由國家之間簽署政府協議，經濟較發達國家采用外商直接投資等模式，將加工制造業等向其他國家轉移。例如，中國和新加坡兩國政府簽署協議，共建蘇州工業園。園區主導產業以外資加工為主，在管理模式上有選擇地借鑒新加坡經濟發展和公共管理方面的經驗。隨著我國制造業水平的不斷提升，我國也在積極尋求海外合作，共建具備資源優勢和成本優勢的“飛地”。比如，我國與白俄羅斯共建中白工業園，實現雙方投資從產業環節合作變為產業鏈條合作。

(2)地方政府主導共建模式

由地方政府展開合作，推動產業由經濟發達地區向經濟不發達地區轉移。通常是由雙方政府聯合成立投資公司，按市場化開發管理，稅費由兩地協商共享。地方政府聯合共建可分為省內合作和跨省合作兩種模式。如，廣東省中山市與河源市以省內合作模式共建工業園區，兩市采用“聯手建設產業轉移園區聯席會議”制度，共同成立園區管委會，稅收留成部分五五分成。

(3)園區主導建設模式

根據園區與飛入地的關系，可分為直營式、兼并式、合作式三種形式。直營式是指園區通過“飛地”擴大規劃面積?！帮w地”享受原有的稅收優惠和政策支持。如上海漕河涇新興技術開發區在閔行區擴建浦江高科技園等。兼并式是指發展狀況良好的園區兼并整合經營不善的園區，采用托管的方式，擴展發展空間。如余姚經開區異地整合濱海產業園、遠東工業新城等。合作式是指園區與“飛入地”政府進行協商合作，由發展狀況較好的園區將管理經驗輸出，“飛入地”政府以土地價格入股等方式參與園區的具體運作。如武漢江漢經開區江北民營科技園與東西湖區合作共建高橋園等。

(4)企業主導建設模式

一是龍頭企業牽頭建設。由企業在其他地區建立較大規模的生產基地，并按照當地慣例建設開發管理，帶動“飛入地”的經濟發展。二是企業之間合作共建。處于產業鏈不同環節的企業，通過資源優勢互補，合作建設“飛地”。例如，寧波中策動力機電集團與華人財團李氏機構合作，在尼日利亞建設中策工業園區。由寧波中策在園區建設電力設備制造廠、修造船廠、水泥建材廠等。同時，積極將國內合作伙伴引入園區，在非洲修建空調制造廠等，推動優勢產能向海外轉移。

(1)發展飛地經濟有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面。飛地經濟產生的前提條件是兩個地區在資源稟賦和經濟發展方面存在較大差異，“飛出地”的資金、技術、人才、項目、管理運營和政策等具有比較優勢，但最為缺乏的是“土地指標”，而“飛入地”恰恰具有土地、人力資源和市場等優勢。飛地經濟中“飛”的不是土地，而是讓“飛出地”的優勢資源和要素輸入到“飛入地”，跨越行政管轄或國界空間與當地的優勢結合，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏。有效推動了區域經濟一體化發展，促進區域協調發展。

(2)飛地經濟推動行政區管理向區域協同治理轉變。當前，諸多行政區域發展正在從“單中心”向“多中心”轉變，區際要素流動逐漸增多，傳統的“行政區行政”方式已不能滿足區域一體化發展的時代要求；通行的“區域行政”的科層制行政管理使得區域競爭大于合作；同時，分稅制也使得地方政府廣泛參與經濟活動，甚至為了本地利益而實施排他性的政策，最終造成資源浪費、發展不平衡、重復建設等問題。由此，需要深刻理解區域協同治理是當今和未來區域一體化發展的必然選擇。

(3)飛地經濟有利于拓展國際經濟合作。隨著世界經濟一體化進程和國際貿易投資的日益頻繁，外商直接投資形成的飛地經濟蔚然成型。當前，隨著我國與諸多國家的貿易、投資的逐步深化，飛地經濟成為我國開展對外經貿合作的主要模式之一，在國內出現了中新蘇州工業園區、中新天津生態城，以及中馬產業園、中泰產業園等代表性園區，我國也在埃及、南非等國家開展多種形式的共建共管園區。

(4)飛地經濟有利于建立區域產業鏈和供應鏈保障。飛地經濟推動實現土地、政策、創新等要素跨區域重構。在推動飛地經濟發展過程中，強化產業配套和供應鏈本地化，既能促進區域產業的合理分工，又有利于完善產業鏈，在結構升級、梯度發展上促進“飛入地”產業集群發展。同時，“飛出地”能夠實現投資和項目在不同地區合理布局，最大化地整合各自地區的優勢資源要素?！帮w入地”與“飛出地”間的經濟活動，一定程度上會促進生產、流通、消費跨區域流動，有利于逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局^[2]。

(1)各省市開展了不同形式的飛地經濟實踐。從地區跨度上看，包括市內跨縣共建產業園、省內跨市共建產業園、省際合作共建產業園等形式。截至2019年底，我國共有各類國家級開發區628家，省級開發區2053家，各類產業園區15000多個，其中飛地型經濟園區800多個，對中國經濟的貢獻逐漸增大。

(2)空間布局逐步優化。從區域視角看，我國長三角、珠三角地區以及四川、遼寧等省的飛地經濟發展較好，中西部省市飛地經濟發展快速崛起。其中，江浙滬皖四省設立的省際、市(縣)際飛地型經濟園區已超過200個，安徽作為“飛入地”與江浙滬合建的省際飛地園區已達100多家。廣東現有飛地園區50多個，在湖南湘西、貴州甕安、新疆喀什等地都建有跨省產業轉移工業園。最后，運行機制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產業有效對接成為共識，各地在產業轉移過程中實施產業鏈共建，如深汕特別合作區、淮安鐵嶺工業園等。

(3)政府統籌、市場運行成為飛地管理的有益探索，如蘇州工業園、光谷黃岡科技產業園等通過成立園區管理平臺公司，建立市場化運作模式。三是“反向飛地”成為飛地經濟的創新“風向標”，一些經濟欠發達地區開始在發達地區建立園區，如成阿工業園、甘眉工業園等^[2]。

參考資料：

[1]許婷.飛地經濟區的管理體制創新--以深汕特別合作區為例[D].湖北:武漢大學，2019.

[2]飛地在線.飛地經濟的發展邏輯及效能提升